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1、1调研报告已基本定稿，请送董新光主任和调研组全体成员阅并提出修改意见。李磊 13/11自治区农田地膜使用与残膜治理情况调研报告为从根本上解决农田地膜污染问题，确保我区农业可持续发展，根据自治区人大常委会党组安排，常委会副主任董新光带队分别于 4 月中旬、7 月上旬和 10 月下旬，在农作物春播、生长、秋收三个关键节点，深入伊犁州、博州、昌吉州和兵团第四、五、八师等单位进行深入调研。调研涉及农业、环保、科技、发改、经信、质监、工商等多个部门和农民、种植大户、科研院所及地膜生产企业等多个单位，通过一年来对地膜使用全过程的跟踪调查，比较准确的摸清了农田地膜的使用、残留和污染情况，理清了治理工作中的难
2、点和问题，找到了治理污染的解决途径和办法。一、农田地膜使用与残膜治理现状（一）我区农田地膜覆盖面广使用量大一是农田地膜推动了种植业生产的不断创新。我区农田地膜使用始于上世纪八十年代，是伴随着农村改革和一系列重大农业科技成果的运用发生发展的，并在生产实践中不断完善，由窄膜变宽膜、单层变双层，从沟植平铺到膜下滴灌，地膜的功能和作用不断得到扩大，已成为农业生产中不可替2代的重要生产资料。二是农田地膜使用效果明显。农田地膜在充分发挥“保墒、增温、抑制 杂草” 作用的同 时，还在很大程度上减少了种植环节，减轻了劳动强度，解放了农业劳动力。更重要的是，大大提高了农作物种植水平和生产能力，粮食、棉花、油料三
3、大主要作物单产 30 年间分别提高了180%、140%、135%，从根本上解决了新疆粮食短缺的问题，成就了棉花在全国的领跑地位。三是农田地膜发展迅速。从早期的棉花，逐步发展到玉米、小麦、水稻、瓜菜等 40 多种农作物。目前，我区地膜面积已达 4700 万亩（含兵团），地膜年使用量达 15.94 万吨，已成为我国地膜覆盖面积最大、用量最多的省区。（二）农田地膜残留逐年增加，已对农业生产带来影响一是改变土壤结构。农田残膜会降低土壤含水量，削弱抗旱能力，引起次生盐渍化，造成土壤板结且肥力下降，阻碍土壤对农作物水分、养分供应。二是影响种子发芽。种子受到残膜包裹，因透气性差而腐烂，因得不到水分而枯萎，种
4、子发芽率难以保证，最终影响作物产量。三是降低农机作业质量和效率。土壤中残膜的大量存在会使机械频发故障，机械作业时断时续，质量和效率都受到严重影响。四是造成秸杆浪费。由于玉米、甜菜、花生等丛根类作物根系发达，地膜根本无法回收，经粗略计算，每年仅浪费的玉米秸杆就在4 万吨以上。除此之外，对加快建设“美 丽乡村” 也带来一定难度。3（三）残膜污染有个量变过程，对污染的认识也在逐步提高一是长期积累的结果。农田地膜经过 30 多年大范围、大面积使用，残留量逐年增多，对土壤和农作物带来的危害已经凸显，地膜使用和污染持续的矛盾开始尖锐起来。二是认识提高的过程。如同地膜污染有个量变过程一样，对事物的全面认识也
5、会不断提高。粮食短缺年代，想法是如何提高产量。只有解决了温饱问题，环境保护才能引起应有的重视。现在之所以对地膜污染的认识提到如此高度，也在于整个社会环保大势的形成。三是正确认识污染问题。地膜污染是存在的，而且个别地方还比较严重，但还没发展到无法生产的地步，也并非没有解决的途径和办法。没必要谈之色变，更不能毫无责任地去放大危害。四是农田残膜污染治理恰逢机遇期。2010 年 12 月，中央新疆工作座谈会以来，自治区党委明确提出了“ 环保优 先、生态立区” 的理念， 为建设美好新疆确立了目标，也为残膜治理工作奠定了坚实基础。（四）党委政府高度重视，农田地膜污染势头得到有效遏制一是实施了中央农业清洁生
6、产示范项目。2012 年，国家安排资金 5117 万元，先后在我区 17 个县市实施了农田废旧地膜污染综合治理。2013 年，国家安排资金 8014 万元，先后在我区 14 个县市实施了农田废旧地膜污染综合治理。建成废旧地膜回收利用加工生产线 51 条，废旧地膜回收网点 784处，新增废旧地膜再生塑料颗粒加工能力 10443 吨，示范区地膜回收面积达 462 万亩。二是开展了残膜污染综合治理整县推进试点工作。2014 年，自治区调整出 3800 万元专项资金，对玛纳斯县和尉犁县就污染综合治理实施了整县推进试点，完成 0.01mm 地膜覆膜面 积 137.4 万亩。三是加快政策措施制定步伐。自治
7、区人民政府组织编制了新疆废旧地膜污染综合治理指导意见和新疆维吾尔自治区农田废旧地膜污染综合治理规划，目前正在制定新疆农田地膜污染防治条例和0.01mm 厚度地膜生 产、使用地方标准。二、农田地膜使用和残膜治理存在的问题或困难（一）残膜回收难度大一是地膜厚度不够，拣拾困难。1992 年国家对农田地膜厚度规定的技术标准是 0.0080.003 毫米。实际上，企业和使用者普遍生产、销售和使用的多是 0.005 毫米的超薄地膜。这种超薄地膜老化速度快，易破碎，难捡拾。二是机械化作业，可靠性差。我区使用地膜种植作物种类多、模式多，单一型号的回收机械无法适应多种作物和种植模式条件下的残膜回收，多型号机械又
8、因研发投入大、使用期短、效益差等问题难以进入市场。现有回收机械对当年残膜的捡拾效果不理想，对历年积压的残膜捡拾更无能为力。三是强力回收，缺少法律条文支撑。按照目前“法无禁止即可 为” 的法治理念，农民没有硬性责任去捡拾地膜，用行政手段强力回收的做法5存在争议，因此而引发的矛盾时有出现。四是残留严重无法除净。整个看农区重于牧区、棉区重于其他作物种植区，亩残膜量约 870 公斤不等，平均为 16.88 公斤，大概是全国的 4-5 倍，彻底清理干净难度大。（二）污染治理缺乏使用主体的能动性和责任感一是主体责任人积极性不高。农民是地膜使用和回收的主体，本应“ 谁污染 谁治理，谁受益谁治理 ”，但在实践
9、中，由于短期行为和土地属性等因素影响，农民缺乏治理污染的紧迫性和积极性。二是土地经营流转中对农膜使用和残膜治理没有做出约束。土地流转和集中经营有利于提升农业的规模化水平，由于认识上的不到位，农民在土地流转过程中没有做出相应明确的约定，各级管理部门也缺乏引导，企业和大户更是考虑收益多，地膜回收处于被动和消极状态。三是治理工作没有形成合力。地膜从生产、使用到回收、监管涉及多个部门和行业，污染治理工作也要多个部门协调配合和各管理单位上下一体、多方联动，但受编制体制等制约，地膜使用和残膜治理尚缺乏一个综合协调部门来统管。（三）残膜回收未能形成市场机制一是回收成本高于收益。人工拣拾残膜工资成本过高，再生
10、利用过程中能耗大，残膜处理加工中产生的二次污染物多，且由于杂质原因只能作为添加料，价格上没有竞争优势，生产企业无法靠市场效益支撑发展，只能依赖政府资金扶持。昌吉州人大调研了解到，残膜回收的亩成本已达 120 元以上，6即便如此也仅能回收 70%左右。二是丛根类作物残膜无法回收。地膜回收受到农作物种类的限制，玉米、甜菜、花生、制酱番茄等作物由于根系发达、扎根深，即使地膜加厚也会被根系扎碎并相互缠绕，残膜既难以拣拾，秸秆又不能用作饲料，只能一并翻在地里。三是标准以上膜的使用存在局限性。加厚地膜必然加大污染物质的总量，虽方便回收，但最终要进入处废环节，还是不能保证彻底无害化要求和对废旧膜的根治。（四
11、）以可降解膜为主的新技术研发推广不够一是受传统思维束缚，对可降解膜认识不足。近年来，可降解膜经过大量的实验和产品更新，已经过光氧降解膜、淀粉基 PE 膜和全生物降解膜等三个发展阶段。全生物降解膜是可降解膜在技术上的重大突破，在一定时间内可完全降解为二氧化碳和水。我们的思想观念和认识却没有跟上，还存在着这样那样的不解和置疑。二是示范推广落后于生产实践。生物降解地膜自 2010 年以来，在兵团第五师、八师各团场和地方一些乡镇已经开始大规模试验，特别是在棉花、玉米等大宗作物上，取得了较好的示范效果。当地技术人员介绍说， “可降解膜的使用极大地减少了生 产和管理环节，极大地解放了农村劳动力，是农业发展
12、上的又一次革命”。但总的来看，我们示范推广的力度和广度都还远远不够。三是时不我待的紧迫感和担当意识略显缺乏。我们对地膜污染治理的紧迫性还缺乏清醒的认识，在思想深处还受着“按老路子走7保险，搞创新吃不准”的传统观念束缚，因而对新事物的接纳不够积极主动。三、农田地膜使用与残膜治理工作建议（一）继续抓紧抓好各项行之有效的治理措施一是继续抓好现有项目及资金的落实。我区农田地膜污染治理工作得到中央有关部委高度重视，结合援疆工作在项目和资金上给予的支持，要把现有资金管理好、使用好，要在管长远、管根本上多投入，要在科技攻关、新产品研发上下功夫。二是推广使用加厚地膜。在现阶段，加厚地膜是减少地膜残留的重要途径
13、和方法，可以起到立竿见影的效果，应有步骤、有计划的大面积替代使用，以达到“铺的好、收的了” 的目 标 。三是加 强市场监管。加强并 规范农用地膜生产企业行业管理，提高地膜生产质量。应在每年春播季节组织质监部门对农用地膜质量进行严查，在媒体上公布举报电话和奖励资金，杜绝不合格地膜进入市场、进入田间。四是加强体系建设。通过贴息、技改项目、资源综合利用企业所得税优惠等政策，扶持建立一批废旧农田地膜回收加工企业，带动周边地区残膜的回收加工再利用，构建起形成“闭合回路”的残膜收购再生体系。（二）积极示范推广新一代全生物可降解地膜一是充分认识可降解地膜对生产生活的重要意义。可降解地膜是农业科技发展的最新成
14、果，是环境安全承受极限的必然选择。现有 PE 膜作为塑料制品对环境的危害勿容置疑，8西方发达国家已经在生产和生活的方方面面推广使用可降解制品，我国在可降解材料的研发和推广上也已经起步。二是重视对研发企业的培育力度。各级应把农田生物可降解膜的推广应用纳入重要议事日程，对在研发和试验可降解膜过程中做了大量投入的本土企业进行扶持。本地企业具有方便联系、利于监管和售后服务等优势，在产品推广使用上要有明确指向性，以帮助他们尽快走上可持续的发展道路。三是加大可降解膜在我区的推广使用力度。在试验成功的区域，要有计划的推广使用可降解膜，根据可降解膜生产规模和使用成本测算，明年全区应以 50 万亩的速度推广为宜
15、。尤其对丛根类作物，要率先进行大面积推广使用。四是做好长远规划。根据现代农业和安全生产的要求，建议把可降解地膜的推广使用作为农业科技创新的重要举措列入“十三五” 规划，进一步加大可降解地膜的示范推广力度。（三）充分发挥农民、种植大户和专业合作社的主体作用一是加大宣传。利用报纸、广播、电视等新闻媒介，大力宣传推广使用加厚膜与可降解地膜的优越性和方向性，提高土地受益主体的思想认识，变“爱护土地、清洁生产” 的要求为自觉行动。二是强化引导和管理。各级政府要加大地膜使用和残膜治理方面的工作力度，摆在与发展农业生产同等重要的位置。昌吉州计划 2015 年大范围率先使用可降解地膜，其它各地也都应具有这样的
16、胆略和气魄。三是突出土地使用者的主体地位。要发挥农民、种植大户、专业合作社以及农9业生产企业在加厚膜、可降解膜使用与残膜治理中的主体地位，政府应按标准对可降解膜和加厚膜的使用进行差价补贴。兵团部分团场为了督促承包经营户合理使用地膜和及时清理残膜，采取从收益分配中扣出部分资金作为清理残膜押金的办法，取得了较好效果，地方也可以这样做，并且应该在土地流转过程中作为“硬指标” 写入合同。四是不断改 进耕作技术。结合示范应用农业新兴科技和进一步完善土地倒茬轮作制度，积极推广有利于回收的覆膜方式和适期揭膜技术，提高地膜回收率，节省回收地膜用工。（四）加强领导，通过顶层设计和高位推动促进地膜污染治理迈上新台阶一是制定可降解地膜和普通加厚地膜生产标准。自治区经信委、农业厅等有关部门已试推新疆农用地膜地方标准，应将可降解地膜也包含进来。同时制定相应的辅助措施，就普通加厚膜生产、销售、使用设定临时许可证制度，严禁生产、销售、使用厚度小于 0.0lmm 的普通农用地膜，杜绝企业用再生料生产农用地膜。二是加
