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1、1从城管与商贩之间的矛盾来探索城市管理的道路摘要：城管作为中国城市化发展的产物，自诞生之日起，其执法方式和存在价值一直是社会的争议焦点。城管本是城市的美容师，但如今的城管已被社会妖魔化，一些“城管打人”和“城管被打”的新闻报道更是一度将城管推到风口浪尖之上。本文即从建设法治城管这个宏观理念出发，在剖析城管执法现状之余探讨新形势下如何用法治方式化解城管与人民的内部矛盾，维护社会稳定，建设和谐城管。关键词：城管 矛盾 法治一、城管执法现状已经存在了十几年的“城管”从其出生之日起至今依然是个敏感词汇， “众口铄金、积毁销骨” ，城管执法依然备受众人瞩目，如武汉的“眼神执法、围观执法、卧底执法”等等，
2、无不诉说着城管为改变形象，变“水火关系”为“鱼水关系”所作出的努力，然城管的创新执法机制却未得到社会的认可，网民更多的是以一种恶意揣测的心态来质疑城管的行为。正如人民日报所言，城管似乎掉进了“塔西佗陷阱” ，古罗马历史学家塔西佗认为：当失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。目前中国的城管执法陷入了一种“做坏了是错，做好了也是错，做不做，都是错”的怪圈中。这种现象不仅给执法工作带来巨大的阻力，而且加剧了社会矛盾，严重威胁社会的稳定和发展，在建设社会主义和谐社会和创建文明城市的背景下，城管执法的前景的确令人忧心忡忡。二、城管与民众之间矛盾的原因分析城管是应城
3、市发展的要求而生的，为了维护城市的美丽和洁净而存在，服务于市民、服务于社会。城管的执法权是法律与政府赋予的，行使的是公权力，理应具有公权力的公信力和威慑力，是什么原因让民众对这种公权力不信任，更对行使公权力的城管不信任呢？又是什么原因让原本应该与人民荣辱与共的城管却在矛盾中执法，在暴力执法与暴力抗法的夹缝中行使着自己的使命？（一）执法者角度分析 1、法治意识淡薄。某些执法队员因为没有受过系统的法律专业知识和基本素2质培训，对法律规定不甚了解，法律精神不能准确吃透，法制观念淡薄，个体素质与执法要求差距较大。在对违法行为进行纠正、制止时不按照法律程序执法，从而引发民众的仇视，加剧城管与民众之间的矛
4、盾。2、城市管理理念偏差。伴随着城市化进程的加快，有些城市的发展理念出现偏差，单纯地追求城市容貌的光鲜，错误定位城市治理的目标，如城市的井然有序、街道的整齐划一。城管部门为高效完成这些任务，在执法过程中必然会忽视执法效果，忽视对弱势群体利益的保护。一旦人本意识与服务意识退居二线，城管与相对人之间的矛盾必将日趋尖锐。（二）被执法者角度分析少数素质不高的被执法者往往知法犯法或者不能意识到自己的行为违法，在城管队员依法执法时，不仅不自行改正，反而故意虚张声势、引人围观，企图借助“一边倒”的社会舆论，博取一些不明就里的民众的同情，妨碍执法，譬如前不久武汉江汉区上演的诈尸案。（三）社会角度分析1、社会舆
5、论的推波助澜。当城管与民众发生冲突时，有些媒体为吸引眼球不顾事实真相，极度渲染和夸张城管的暴力行为，在这种舆论引导下人们对“城管”的偏见越来越根深蒂固，认为“天下乌鸦一般黑”,而忽视了大部分的城管执法行为都是合法、合理的，即便遇上城管正当执法也持以恶意揣测抗拒的态度。2、执法的实际难度。城管的职能无论是查处违法建设、规范无证摊贩还是治理市容市貌等等，无一不涉及相对人的切身利益，影响相对人的生活和生存，从其性质来说这是城管的职责与市民的生活之间难以调和的矛盾，本身就极容易遭到相对人的反抗与仇视。（四）体制角度分析1、城管体制存在缺憾。自城管成立以来，中央乃至省级没有一个独立的专门的城市管理机构对
6、各地城市管理工作给予指导，有些地方归政府直属管辖，有些地方纳入住建系统，没有统一的领导机关。由于缺乏“当家做主”的领导人，导致各地城管各自为政，管理混乱。2、法律依据欠缺。城管到底管什么？迄今为止，尚没有一部法律法规对这个3问题给出了明确的答复，国家规定城管职能为 7+X，但 X 到底包括哪些尚未确定，也没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件颁布出台，城管综合执法只能参照其他法律法规，有些法规缺乏可操作性，徒具禁止条款，而缺乏处罚条款，或虽有罚则，但无具体处罚额度。这种借法执法的缺憾不仅使城管执法地位的合法性受到质疑，在适用具体法律时底气不足，而且因为某些具体罚则的缺失导致实践中无法
7、可依，自由裁量权的行使无凭无据。依法执法是城管执法的根本，当作为根本的“法”没有了，何谈执法？又何以让民众满意理解？三、破冰之锤法治与法制城管与民众的矛盾已经现实的摆在了我们面前，影响社会的安定和谐，在构建和谐社会的大背景下，亟需采取措施消弭矛盾、冰释前嫌。古人云：法者，定分止争也。回顾历史，法律与历史相辅相成，点击今天，法律与社会唇齿相依，法治更是维护社会稳定，解决社会冲突的有效武器。城管与民众之间的冰点关系仍需法来化解。（一）立法规范城管执法1、明确城管机构法律地位判断一个具体行政行为是否合法，首先就要看实施该行为的主体是否合法。行政处罚法第 16 条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治
8、区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权.”限定了被授权主体为行政机关。然而，我国大部分地区的城管局的却是参公事业单位，仅依据该条无权实施行政处罚。 行政处罚法第 17 条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。 ”因而急需制定法律、法规，对城管机构管理城市的行政处罚职能予以明确，2、明确城管职责权限针对城管职能为 7+X 而 X 尚未确定的状况，笔者建议尽快立法，明确城管具体职责权限，以保证城管执法有法有据。另外还必须建立并完善有关城管行政处罚权的自由裁量制度。法律一般是在一定的范围和幅度内对处罚权做出规定，执法主体的自由裁
9、量空间较大，为保障公平合理执法，就要求立法机关在制定法律法规时应根据比例原则，尽量明确自由裁量的具体情形，以防止恣意执法。43、完善城管执法程序程序合法是实现实体合法的必备前提，目前我国关于行政处罚、行政许可和行政强制的程序已有法律规定，然某些法律条文却规定的不甚详细，比如行政强制法第 44 条对违法建筑的强制拆除规定，仅含糊的规定行政机关必须予以公告，却没有具体规定时间与期限，对于法定的复议期与诉讼请求也语焉不详，导致各地实践操作不一，无形中降低了城管执法的公信力。因而笔者建议可以出台相关立法解释，对该条予以解释说明，健全城管执法程序。（二）城管队员加强学法，提升执法水平由于没有独立的城市管
10、理法律法规，城管执法只能借法执法，而相关的法律法规大约有几十部，这对城管队员的法律能力提出了极高的要求。因而城管系统应大力开展执法培训，组织专家定期进行法律授课。城管队员自身也应加强学习，实体法上的学习要注重对违法行为构成要件和处罚方式、幅度的掌握。构成要件是认定当事人的行为是否违法的唯一标准，也是判断城管部门处罚是否合法的根本准则，对任一禁止条款要从主体、主观过错、违法行为、危害后果四方面全面剖析。另外，要深刻认识到程序法的重要性，程序违法的行政执法，其结果再公正合理都是违法的， 行政复议法与行政诉讼法都将程序违法作为撤销具体行政行为的情形之一，因而执法队员要熟练掌握行政处罚、行政强制、行政
11、许可的每一环节，切实理解行政执法的事先告知、说明义务，调查取证所应遵循的方式，听证制度适用的情形，采取查封、扣押等强制措施所应具备的条件与具体流程，行政强制执行所应遵循的复议期、诉讼期以及强制拆除所应遵循的程序等等。（三）城管部门公平执法城管部门是执法部门，享有多种行政处罚权和行政强制权，法律在规定这些权力时赋予了一定的幅度和不同的强度，城管部门可以根据实际情况行使自由裁量权。浮动的权力容易滋生不公正，而不公平待遇必然造成矛盾冲突，要化解城管与民众之间的矛盾还要求城管在依法执法的同时要坚持平等对待原则。平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的原则，在实践中具体包括以下两种情形
12、。一是同等情况同等对待，一视同仁，反对偏私。例如城管部门在对违法建设行5为人进行处罚时，依照法律规定，可以在 5%10%幅度内自由裁量，此时针对同等违建情况，处罚幅度必须一致，否则虽然合法，但不合理，容易引起当事人的不忿，加深城管与民众之间的矛盾。二是不同情况区别对待。城管部门在执法时对于违法行为要调查清楚具体情况，不能简单地认定有违法事实后恣意的做出行政处罚，必须调查清楚，比如是首次违法还是屡教不改，是拒不改正还是主动减轻违法行为危害后果等等。城管部门在做出任何处罚或强制措施都必须有合理、充分实质的理由，为什么从轻或从重处罚？只有在有关违法事实的各方面情况都调查清楚，才能做出客观公正合理的行
13、政行为，让相对人信服。（四）完善监督管理机制法国思想家孟德斯鸠认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。纵观中外的民主法治历史，权力制约无非通过两种形式实现：一是国家权力机构的内部监督，二是广大人民群众与社会的外部监督。1、内部监督内部监督最直观的体现即建立一套问责机制，问责的内容包括执法过错的问责和廉政的问责。笔者建议城管系统内部必须具备一套系统完整具有可操作性的行政执法责任制，规定具体的责任追究情形以及应承担的责任后果，对不依法执法、暴力执法及恣意执法的相关人员追究行政责任，可以根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格、降级降职
14、甚至开除等处理，另外制定一套科学的评议考核机制，采取日常考查与年终考核相结合的方式，将持证上岗率、行政执法知识测试合格率、是否文明执法、是否按法定程序执法等等纳入评议考核指标，通过对这些具体的行政执法事项、环节进行量化考核打分，对完成的较好的个人和科室支队进行表彰及给予一定的物质奖励，对完成较差的以通报批评或根据具体情况实施其他行政处分，以全面落实行政执法责任制。所谓“无规矩不成方圆” ，从制度上对执法人员进行约束，为促进执法人员依法执法、文明执法更添一层保障。2、社会监督从主体方面划分，社会监督可分为公民监督、社会团体监督和舆论媒体监督。虽不具有国家强制力和直接的法律效力，但社会监督的广度与深度却往往标志6着一个国家民主、法治的程度。笔者建议城管应在热线电话、网站专栏、数字化城管的基础上，开通官方微博，与民众互动，了解民众心声，征求民众意见，汇集民智，真正做到人民城市人民管，城市管理为人民，全民参与城市管理，为建设“美丽中国”而共同奋斗。 （李野）
