重大税务案件审理工作制度存在的若干问题及完善建议

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1、精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 1 / 10重大税务案件审理工作制度存在的若干问题及完善建议 一、重大税务案件审理工作制度发挥了积极作用 近 5 年来，市局税务案件审理委员会共审理重大税务案件37 件，占市局稽查局同期案发数的 10.6%。通过审理共变更稽查部门拟处理意见 17 件，退回稽查部门补充调查案件件。通过重大税务案件审理工作制度，纳税人共补税款2，688 万元（其中,企业所得税 651 万元） ，交罚款 233 万元。从实践情况看，重大税务案件审理工作制度在以下方面发挥了积极作用。 （一）保证了国家税法的正确贯彻执行。通过重大案件审理，纠正了基

2、层政策执行中存在的一些错误和偏差，确保了国家统一税法的正确贯彻执行。 （二）强化了执法监督。在重大案件审理中，法规部门（审委会办公室）和有关业务部门在案件审理环节介入，通过事中监督，进一步深化了行政执法责任制，增强了执法责任感，提升了执法水平。 （三）优化了纳税服务。在重大案件审理中，审委会办公室坚持严把“证据关、法律关和程序关” ，坚持合法行政和合理行政的依法行政原则，切实维护纳税人合法和合理权益，纳税人对税务机关的满意度和美誉度得到提升。例如，在审理一起案件时，稽查部门以纳税人批量销售给关联企精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 2 / 10业的价格低于销

3、售给非关联散户的价格为由，依据征管法第 36 条予以调整征税，经审理认为，纳税人大批量售价低于小额零星售价符合营业常规，而稽查部门又没有纳税人销售给非关联企业的批量售价作比较参考，据此，市局审委会办公室认为该案证据不足，退回稽查部门补证。 （四）规范了执法行为。通过重大案件审理，就有关问题加强与稽查部门、税源管理部门交换意见，对一些典型性问题，审委会办公室通过向税源管理部门发出税收执法建议书，切实解决了一些执法上的问题，进一步规范了执法行为。 （五）降低了税收执法风险。在案件审理中，审委会办公室十分关注税收执法风险的防范，对于一些纳税人与税务部门争议较大，且政策缺乏明文规定的，本着“法不禁止即

4、自由” 、 “疑案从无”的原则，作出了有利于纳税人的意见和决定，有效防范了税收执法风险。 （六）推进了重大行政决策的民主化和科学化。市局重大案件的审理和定性均实现了集体审理。即使是在初审环节，也由审理委员会办公室将案卷传递给各成员进行初审，由各成员单位提出初审意见，然后再集中大家的意见，提出审委会办公室的意见，在此基础上，召开审委会进行集体会审，由重大案件审理委员会主任、副主任、各成员单位共同对案件进行广泛深入的讨论，认真贯彻落实了集体审精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 3 / 10理的案审原则，既保证了审理意见和结论的合法、公正，又推进了重大行政决策的民

5、主化和科学化。 二、重大税务案件审理工作制度存在的问题及完善建议 （一）关于功能定位 根据办法第 1 条规定，重大税务案件制度的主要目的是“为了加强和规范对重大税务案件的监督” 。该功能定位并不全面准确，重大税务案件审理确有监督功能，但还应当有规范执法、为纳税人服务和防范执法风险的功能。此外，通过重大税务案件审理，还可以发现一些制度问题，通过政策执行反馈制度反馈上级机关，因此，还应当有为领导层决策服务的功能，建议办法修订时增加这些功能。 （二）关于制度出台形式 办法的内容涉及执法主体、案件审理程序、涉及纳税人的权利和义务，还涉及与相关法律和政策的衔接问题。如果仅以国税发的红头文件形式出台，存在

6、潜在的税收执法风险。理由是，根据“合法行政”原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。根据行政诉讼法及有关司法解释，由于规范性文件对于法院审案仅仅是“参考” ，并不具有法律意义上精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 4 / 10的拘束力，因此，税务局以办法为依据介入稽查案件审理并作出有关处理决定，可能带来一定的诉讼风险。建议办法以部门规章（即以总局令）形式出台为妥。 （三）关于重大税务案件审理的原则 办法第 4 条规定，重大

7、税务案件的审理必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循公正、合法、及时、有效的原则。但随着依法行政的深入推进， “合理行政”原则已日益重要，因此，建议在办法修订时加入“合理”原则。 （四）关于作出决定的主体 办法规定，重大税务案件审理后，要以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。本规定的优点在于贯彻了“权责统一”原则，即税务局审理的案件要由税务局承担责任，应对复议和诉讼等行政执法争议。但该规定涉嫌与上位法的规定相抵触。征管法实施细则规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。如果税务局对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件作出处理决定，可能与征管法实施细则的上述规定

8、相抵触。因此，从控制执法风险角度，建议由上级税务局审理后，对上述案件交由稽查部门作出决定并执行。 （五）关于重大案件的确立标准 办法规定，重大税务案件的标准，主要根据涉案金额、案件性质、争议程度、社会影响面 4 个因素来确定。同时，精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 5 / 10办法规定，按重大税务案件标准审理的案件达不到上年案发数 10%的，须下调标准。在审理实践中,该标准存在以下问题：一是年度间重大案件审理任务不均衡。实践中可能会存在某一年度审案数量过多、而另一年度审案数量过少的情况。二是“上年案发数”难以准确界定。三是“一刀切”的审理比例（10%）欠科

9、学，而下调标准则会影响行政效率。在经济税源发达地区，由于稽查查办案件多，10%的重大税务案件审理任务会显得相当繁重，变相导致税务局有关部门成为下属稽查局的“第二审理部门” ；而在经济税源欠发达地区，稽查办案少，按 10%的标准，一年只审理 23 个案件，重大案件审理制度不能充分发挥作用。另外，完全没有必要为了硬性达到 10%而下调标准，将稽查局办理的简单案件交由市局审委会审理，使简单案件审理程序复杂化，影响行政效率，浪费行政。针对以上问题，建议将“上年案发数”改为“上年案件调查终结数” ，提高操作性。将 10%的固定比例改为弹性幅度比例,例如，规定为5%10%。 （六）关于组织架构和决策体制

10、第一，组织架构不明确。 办法只规定审委会成员由税务局领导及有关部门的负责人组成，但是“税务局领导”是指所有的局领导还是部分局领导、有关部门是哪些部门均不明确。省局规定，四川省国家税务局案件审理委员会主精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 6 / 10任由省局局长担任，副主任由分管法规、稽查工作的局领导担任。第二，审委会成员单位（指有关部门）的职责不清。容易导致淡化责任、把审委会办公室移交的案件当成“额外负担”等问题。第三，案件审理的决策体制不明确。办法规定，审理委员会在充分讨论的基础上，作出审理结论。这个审理结论是如何形成的，是按合议制还是行政首长负责制作出？

11、并无明文规定，实践中容易形成不同的做法和模式。对于第一个和第二个问题，建议办法在修订时予以进一步细化明确。关于第三个问题，笔者认为，合议制对于发挥集体智慧，推进民主决策、科学决策，确保程序和实体公正等方面具有重要作用。但由于税务案件审理属于行政管理行为，从我国现行行政管理体制来看，又应当采取行政首长负责制，即审委会主任或者其授权的副主任具有最终决定权。借鉴法院审案模式， 办法修订时可以考虑采取合议制。 （七）关于案件审理的程序 关于补充调查问题。 办法规定，审理委员会办公室认为事实不清、证据不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部门补充调查或重新处理。这一规定不明确之处有三：一是补充调查的次数问

12、题，一个案件最多允许补充调查几次不明确；二是补充调查的时间问题，即应该在多长时间内补充调查完毕不明确，反复补充调查无疑会影响行政效精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 7 / 10率，侵害纳税人的合法权利；三是经退回补充调查仍无法定案，是由稽查局处理还是由审委会根据“疑案从无”的原则直接处理？建议办法修订时对以上问题予以明确。2关于执行监督问题。 办法规定以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。但办法未规定稽查执行部门向市局审委会反馈案件执行情况，而审委会审理的案件，其执行情况是至关重要的，关系到行政执行力、上级机关决策效果和税收法治环境的

13、公平公正，如果对此缺乏必要的监督，本制度的实施效果定会大打折扣。故此，建议办法引入稽查部门对重大案件执行情况要向税务局进行反馈的机制。3.关于案件材料的送发问题。 办法规定，审理委员会办公室应在审理委员会审理前 3 天，将有关案件材料送发审理委员会成员。这里的“有关材料”过于笼统，如果有关材料是全部案件材料，则在目前征管软件未全面推进电子档案前提下，案卷复印工作量很大，不具有操作性。建议将“有关材料”进一步明确，在目前条件下，可进一步细化规定为税务稽查报告、审理工作底稿、稽查局审委会记录、主要证据清单和证明对象即可。 4关于审理时限。 办法规定，经审理委员会审理的案件应在一个月内完成。案情特别

14、复杂的案件，可适当延长精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 8 / 10审理时间，但最长不得超过 40 天。对于重大税务案件，40天的审理时间规定过短，建议延长为 3 个月。对于特别重大、案情特别复杂的案件，建议规定经审委会主任或授权的副主任批准后，可再继续延长制度。 5关于回避问题。征管法实施细则规定，税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有有关利害关系的，应当回避。因此，建议对重大税务案件实施行政处罚等时，规定相应的回避制度。 （八）关于案件审理方式 办法将案件审理形式局限于书面审理，这种方式不太全面。重大案件审理大多属于案情复杂的案件，书面审理一般是就案审案，就材料审材料，审理人员对案情缺乏深入调查了解，可能造成审理工作偏差，影响案件审理质量。建议办法在修订时引入实地调查和听证审理机制，以提高案审质量。 （九）关于案件审理制度的政策依据 办法规定，根据中华人民共和国税收征收管理法 、中华人民共和国行政处罚法及国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知等法律、法规的规定，制定本办法。第一，根据征管法实施细则第 9 条第精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创