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1、完善社会救助制度的思路与对策提要：本文从 中国 社会 救助制度的 历史 演进入手，回顾了中国近代以来类似制度的沿革与变化，指出了其中儒家思想的 影响 。接着本文讨论了 20 世纪 90 年代中期以来最低生活保障制度的创立及变化，指出了其重要的意义在于从“救急” 到“控制”到“ 权利”的理念上的变化，同时也指出了现行制度存在的不足之处，并提出了进一步完善的政策建议。 一、中国社会救助制度的历史演进 中国类似发达国家“国家济贫制度” 的社会救济制度形成于上个世纪中叶。半个世纪以来，这种传统的社会救济制度受到中国传统文化中儒家思想的影响很深，制度的基本立足点在于“ 政治 控制”，而没有被看作是人民的
2、基本权利。因此，社会救济制度与社会救助制度虽然只有一字之差，但是在思想观念方面的差距是根本的。 传统社会救济制度的形成与 发展 在中国，社会救济的零星立法萌芽于上个世纪初“封建” 与 “共和 ”交替之际，而作为一项国家制度则成形于上个世纪 40 年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用，则要到中华人民共和国建国之后，但它在整个国家制度体系中仍然处于极其边缘的地位。直到 90 年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，传统社会救济制度开始了走向 现代 社会救助制度的新的改革历程。 1.社会救济制度的初创时期 1943 年，国民政府制定的社会救济法公布实施。当时，社会救济的对象被规定为：“一、年
3、在六十岁以上精力衰耗者。二、未满十二岁者。三、妊妇。四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者。六、其他依法令应予救济者。 ”社会救济法规定的“ 救济 方法 ”有十二种：” 一、救济设施处所内之留养。二、现款或食物衣服等必需品之给予。三、免费医疗。四、免费助产。五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。七、粮食之无息或低息贷予。八、减免土地赋税。九、实施感化 教育 及公民训练。十、实施技能训练及公民训练。十一、职业介绍。十二、其他依法所定之救济方法。 ”1但是，在国民党统治时期，上述 法律 法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政
4、府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建 时代 的旧制和作派，难有作为。 中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利 问题 放在一个重要的地位上。在 19221948 年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。1945 年 7 月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会，并制定了解放区临时救济委员会组织和工作条例 。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解
5、放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。2 2.新中国社会救济制度的发展 1949 年，中华人民共和国建国之初，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域 16 省区的特大洪水灾害，成灾人口达 4500 多万人。针对当时的严重灾情，1949 年11 月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人” 的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年 12 月，政务院发出了关于生产救灾的指示 ，内务部
6、发出关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示 。1950 年 2 月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等 12 个有关部委的中央救灾委员会。4 月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的 自然 灾害，如 1950 年华北地区和 1952 年华东地区的大旱灾，1953 年东北地区、华北地区和 1954 年江淮流域的大水灾，1955 年南方各省罕见的冻害。 建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十
7、分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等 14 个城市紧急救济了100 多万人。1952 年，全国 152 个城市常年得到定期救济的人口达 120 多万，得到冬令救济的约达 150 多万。有的城市享受社会救济的人口竟达 2040%. 50 年代中期，中国 农村 实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体 经济 力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任
8、，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保” 供给制度，即 “保吃、保穿、保住、保医、保葬”。上述种种措施最早在 1956 年的高级农业生产合作社示范章程中得到了确认。3 到 50 年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，
9、范围越来越广，到 1958 年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保” ，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。 图 1：中国计划经济之下的社会保障网 3.改革开放时期社会救济制度的发展 “改革、开放” 以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。在整个 20世纪 80 年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革
10、的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到 90 年代中期，其中一部分政策措施 目前 还在实行。 在 80 年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括 3 个方面：救灾、五保、社会救济和扶贫 救灾救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援济。根据现行政策法规，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救济对象。灾民须经查灾核灾确认，之后可以得到救济。1990 年，得到救济的灾民为 8215 万人，相对应的“自然灾害救济 ”支出经费亿元，全部为国家拨款。 五保五保是指主要由
11、农村社区负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会救济，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬”，简称 “五保”。1990 年，得到救济的“五保对象” 有 301 万人。相对应的 “孤寡病残救济 ”支出经费亿元；其中，国家拨款亿元，占%，社区支助亿元，占%. 社会救济和扶贫扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常，民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫” 。社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救济对象按规定向他们提供的社会援助，
12、使他们的生活水平接近当地一般水平。1990 年，得到城乡贫困户救济的有 3366 万人。其中，得到各种形式扶贫的为 3315万人，占%，得到定期定量救济的为 51 万人，占%.相应的“城乡贫困户救济” 支出经费亿元；其中，国家拨款亿元，占%，社区援助亿元，占%. 综上所述，1990 年， 中国 得到救济的灾民 8215 万人，得到救济的“五保” 人员 301 万人，得到救济的 社会 贫困户3366 万人，其中有少数救济对象可能会重复，因此加总起来大约是 11000 多万人，占人口总数的 10%左右；整个社会救济制度共支出社会救济经费亿元，占当年国民收入的%；其中， 自然 灾害救济经费亿元，占%
13、，孤寡病残救济经费亿元，占%，城乡贫困户救济经费亿元，占%.在社会救济经费开支中，国家拨款亿元，占%；社区援助亿元，占%.4 传统社会救济制度存在的 问题 在 20 世纪 80 年代，民政部门对中国的传统救济制度已经有了改革的意识，但是，当时的大环境仍然没有脱离计划 经济 的轨道。民政部门搞扶贫工作是将生产经营机制引入济贫领域的一个尝试，这种努力也确实取得了一些效果。但是，领导生产毕竟不是一个政府的社会管理部门的长处，在“大扶贫 ”普遍开展之后， “小扶贫”日益式微。同时，以儒家思想为底蕴的思想意识还是占主要地位，重在“ 政治 控制” 而非“ 公民权利”。还有一个从中国人的“面子观念”衍生出来
14、的特点就是重在“ 社会主义优越性 ”的形式或口号而非实质性的援助，因此，社会救济工作在对象、观念、资金和手段方面并没有得到根本的改进，其存在的问题也可以想见。 1.社会救济经费没有能够与国民经济的 发展 同步增长 从 70 年代末到 80 年代末，中国的社会救济经费的绝对值虽然有所增长，但是在国民经济中的比重却有所下降。1979 年，社会救济费用总额为亿元，占国民收入的比重为%，1988 年，社会救济费用的绝对值有所增加，但在国民收入中所占的比重却降到%，比 1979 年减少了将近五分之三。 另外，社会救济经费总额可分为“政府拨款” 和“社区供给”两大块。从上个世纪 70 年代末到 90 年代
15、初， “社区供给” 这一块增长较快，1979 年为亿元，占社会救济经费总额的比重为%，占国民收入的比重为%，而到了 1988 年，社会救济经费总额中“社区供给” 这一块已达亿元，占 %，占国民收入的%.1988 年的“ 社区供给”比 1979 年绝对额增长了差不多五分之三，在总的经费开支中的比重增长了一倍，基本上与国民收入同步增长。这说明了社会救济经费没能做到与国民收入同步增长，主要应该归咎于“政府拨款” 的不足。2.社会救济标准过低 传统社会救济制度的救济标准是比较低的，仅以“不饿死人”为目标，而在实施中常常连这个目标都达不到。1990 年，孤寡病残救济款亿元，得到救济的对象为 301 万人
16、，人均元；城乡贫困户救济款亿元，得到救济的对象为3366 万人，人均元。1990 年，自然灾害救济款亿元，即使以特重灾人口 4671 万人来 计算 ，人均元。可以说，除了孤寡病残救济尚能勉强维持救济对象的温饱之外，其余各项都仅仅是道义上的支持。 综上所述，在计划经济下，社会救济对象的“边缘性”决定了社会救济制度的“边缘性” 。在政府工作的议事日程中，无论是中央还是地方，有关社会救济制度的议题一般是排不上号的。到了改革开放初期，计划模式的惯性仍然使不重视社会救济制度的“习惯” 延续下去。因此，只有到了目标趋向为社会主义市场经济的经济体制改革步步深入，由此而引发的社会问题和社会矛盾渐趋激化时，彻底改造传统社会救济制度，使之逐渐向 现代 社会救助制度的演化过程才真正拉开帷幕。 二、 中国 社会 救助制度改革的过程与成就 20 世纪 90 年代以来，在激烈的 经济 转轨、社会转型的“两个转变 ”的 影响 下，城市中下岗、失业愈演愈烈
