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1、农村“三权”抵押的实践与存在的问题 作者：张仁枫 摘要：“三权 ”抵押贷款是 实现农村经济快速 发展的有效融资平台。目前，我国一些省（市、区、县）在探索通过农村土地承包经营权、 农村宅基地使用权和林地经营权抵押贷款来获取融资方面取得了一系列成果，为解决农村发展问题和加快城乡统筹提供了有益的宝贵经验；然而， “三权” 抵押贷款还 面临一些亟待解决的问题和困境；如需进一步推广“三权” 抵押贷 款还应做如下尝试：为农村土地、林地和宅基地的流转和抵押立法；建立有效的土地评估机构和交易平台；合理发展农村中介和管理机构，积极引导农民合理生产；完善风险补偿机制的建设等。关键词：“三 权” 抵押贷 款；土地承
2、包经营权 ；林权；宅基地使用权；土地制度改革一、 “三权”抵押贷款是农村经济发展的有效融资平台发展农村经济并非一项简单容易之事，融资难是制约其发展的首要因素。目前，我国农村的融资渠道主要集中于农民自筹和民间借贷，而来源于商业银行的贷款却没有得到很好的落实。随着三农政策的不断推进和农村经济发展需求的不断高涨，农村急需大量的流动资金作为经济发展的保障。而农民自筹和民间借贷的资金规模显然难以与商业银行的相媲美。因此，在当前我国金融体制还未能完成改革、商业银行吸收大量的存款的背景下，寻求商业银行大规模的贷款是我国农村产业发展的最佳途径之一。然而，由于银行贷款存在着不可克服的逆向选择风险，银行往往采取一
3、定的方式加强对债务人的监督和控制，主要有评定信用等级，要求必要的抵押品，限制贷款资金的使用用途等1。银行发放贷款时，一般需要存单或财产抵押，或需要担保。一般农户的财产几乎不能满足有效抵押物的要求，而寻找存单或担保人也很困难。正因为这样，正规金融机构不愿意贷款给农户2。这对缺少有效抵押品的农民来说提出了很大的挑战。也正是由于这一原因，农村的信贷业务远没有发展起来，信贷规模也比较微小。虽然引起农村贷款资难有很多原因，但是最为关键的一点是缺少相应的银行贷款抵押物。与城市不一样，农村没有可供银行抵押贷款的可供交易的不动产等产品，很难从银行等金融机构贷款。土地、林地和宅基地是我国实行家庭联产承包制后农民
4、获得的生存依靠和主要资产。宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“ 居者有其屋，耕者有其田” 这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的使用权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度3。对农民来说 ，手中最大的资产就是农村土地承包经营权、农房和林权。从当前城乡发展的现状来看，造成农村发展缓慢的最主要原因在于土地制度改革的滞后。当前，我国城市的土地和房产具有流转、抵押和经营买卖等功能，使其具有很大的流动性和市场价值，从而为城镇居民从银行进行信贷提供了很好的抵押物。相反，由于我国现行的担保法、 土地管理法及物权法均规定，农村的耕地、宅基地、自留地和自留山等集体所有的土地使用权不
5、得抵押，我国农村的土地、宅基地和林地等均不具备抵押功能。这严重制约了我国农村土地价值的发挥和金融介入农村的实行。因此，要解决好当前城乡二元结构，加快农村经济发展，就必要重新考虑我国现行的土地制度，为农村土地抵押立法，将农村土地变成具有变现能力的抵押品，从而增加农民的财产性收入，为产业的发展提供资金支持。短期来看， “三权”抵押可以使 农民的固定资产变 成流动资产，充分发挥“ 三地” 的价 值，使“三地”的使用价 值多样化，满足农村居民不同的物质生产和文化消费的需求。长期来看， “三权” 抵押还可以间接带动农民的生产积极性，完善农村集体土地的管理。由于“ 三权 ”抵押贷款 带来农村资金的融通，可
6、以 满足农村发展的资金需求，加快农村的各项生产经营活动，带动农民的生产积极性。当农民有了生产积极性，大量的农民工将选择在家进行工作和生产，从而为进一步完善农村集体土地的管理提供了可能。从这个角度来看， “三权” 抵押还可以有效缓解城市 务工人员的压力和解决城乡二元结构问题。因此， “三权”是农民进 行银行信贷最主要的抵押物， 实行“三权” 抵押贷 款是农村经济发 展融资的有效手段和重要平台。二、 “三权”抵押贷款的国内实践与探索近年来，我国一些省份已在农村试点了“三权” 抵押贷款，并取得了良好的社会效应和经济效应，为农村产业融资提供了有益的示范。2008 年 10 月，中国人民银行、中国银行业
7、监督管理委员会印发了关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见，提出创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围；探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存 单 等权利质押贷款等意见和建议。2008 年下半年起，中部 6 省和东北 3 省各选择 2-3 个有条件的县（市）开展试点方案设计和试点推进落实工作，每个省集中抓好 2-3 个金融产品创新和推广。按照这个意见，全国不少地方结合农村上地制度的改革探索，在抵押担保问题上进行了多项尝试，其中包括土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押贷款试点。2010 年 7 月，人民银行、银监会、证监会、保监会又联合印
8、发了关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见，该意见认为，自 2008 年 10 月人民银行和银监会在中部六省和东北三省组织开展的加快推进农村金融产品和服务方式创新试点取得明显成效。该意见决定在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新工作，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。（一）农村土地承包经营权抵押贷款早在 2008 年，重庆开县政府就出台了扶持农业贷款的政策，鼓励农业业主用农村土地流转经营权作抵（质）押，向商业银行融资。2008 年 2 月，中国农业银行在重庆开县以 150 亩农村土地流转经营权作为抵押发放贷款 20 万元。为适应“三农” 客户特别是种养大户、小
9、企业及专业合作社融资需求，解决担保难题，重庆分行在前期试点的基础上出台了农村土地承包经营权抵押信贷业务管理办法（试行）（简称“办法” ），以进 一步规范农地承包经营权抵押信贷业务开展，提高“三农” 信贷 服务质量和效率。2010 年 11 月，重庆市出台关于加快推进农村金融服务改革创新意见（下称意见），其中明确规定：“将在全市推广农村土地承包经营权抵押融资”。2011 年 1 月， 重庆市人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见（试行）（渝办发201111 号），对实行“三 权” 抵押的重要性、 贷款的工作要求、 经济做好相关配套措施、加快
10、完善农村金融风险处置机制等内容进行了详细的规定。2010 年 3 月，北碚区金刀峡农作物专业合作社理事会成员唐朝富，以及该合作社另外 5 人，与重庆市农业担保有限公司签订质押反担保合同。他们用土地承包经营权作为反担保质押，由市农业担保有限公司作担保，向银行成功融资 50 万元，发展了优质黑糯玉米，突破了反季节玉米产业规模扩大的瓶颈4。为将农民拥有的“ 三权” 发挥 其助推农村发展、 农民致富的更大作用，万州区于 2011 年 5 月出台了万州区政府关于加快推进农村金融服务改革创新的实施意见。2011 年 8 月 31 日首次审批了首笔三权抵押贷款。截至 2011 年底，全区有 4 位农民获得土
11、地承包经营权抵押较大额贷款共计 56 万元5。2009 年 4 月，辽宁省法库县信用联社为该县长岗子辣椒专业合作社发放了 30 万贷款，该贷款的抵押物是合作社农户的承包土地，这标志以农村土地承包经营权为抵押的贷款模式在法库开始启动，也是全国首例以土地承包经营权为抵押的贷款业务。法库县作为全国农村金融产品和服务方式创新试点县，确定土地承包经营权抵押贷款为全国金融创新试点产品，将有效破解长期以来困扰农民因抵押物不足的贷款难问题，朝解决“三农” 发展的资金瓶颈问题迈出可喜的一步。 2009 年 5 月 21 日，浙江省玉环县正式出台关于推进农村土地承包经营权流转，发展农业规模经营的若干意见，鼓励农村
12、土地的流转，加强土地流转的管理。紧接着当年 8 月 25 日，玉环农村合作银行城关支行就贷出了第一笔农村土地承包经营权抵押贷款。除上述地区外，又先后有浙江海盐、江苏新沂、福建三明、四川成都、湖北天门、陕西高陵、浙江湖州、宁夏同心、山东寿光等地以不同的形式相继开展了以土地经营承包权为抵押的银行信贷业务（见表 1）。表 1 我国部分省份农村土地承包经营权抵押贷款实践情况地区 时间 政策法规 主要内容与措施辽宁法库2008 年 法库县关于土地承包经营权抵押贷款的指导意见山东寿光2009 年 寿光市农村土地承包经营权抵押借款暂行办法抵押借款的土地面积原则上不能超过家庭承包土地总面积的百分之七十；必须取
13、得由市人民政府颁发的土地承包经营权证书和村委与农户签订的土地承包合同；按该业务年均新增贷款额的 1.5%给予风险补偿或奖励，并鼓励有条件的村帮助贷款农户建立抵押物回购机制，避免贷款农户因一时资金困难永久失去赎回抵押物的机会山东济宁2010 年 山东省济宁市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法(试行)农村土地承包经营权抵押以户为单位，用于抵押剩余的农村土地，不得低于该户人均 0.2 亩的标准；农村土地承包经营权抵押价值可以由抵押当事人共同协商确定，也可以由中介机构评估确定；评估的一般原则：农村土地承包经营权评估价值=年租地平均净收益*经营期限+地上（含地下）附着物价值；贷款额度不超过评估值的70%
14、，利率幅度不超过基准利率的 30%；浙江湖州2010 年 浙江省湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理指导意见贷款对象：企（事）业法人、农民专业合作社或其他级经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。贷款条件：自有资金比例不低于所需资金的 50%；贷款额度不超过评估值的 70%或所需资金的 50%；福建清流2010 年 漳浦县农村土地经营权抵押贷款暂行办法鼓励担保机构以土地经营权设定反担保开展业务；土地经营权抵押贷款金额一般不超过土地经营权抵押认定价值的 70%等四川成都2010 年 成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案2010 年 12 月至 2011 年
15、 2 月底在青白江区、崇州市、金堂县、双流县先行开展农村土地承包经营权抵押贷款工作试点；2011 年3 月起全面推进阶段；重庆市2011 年 重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权、居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见（试行）贷款对象：农户、农村中小企业及农民专业合作社。贷款主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工、流通等农业产业化项目以及满足农业产前、产中、产后服务支农资金需求。贷款金额在100 万元以内的免评估；同等条件下利率优惠 5%10%；推进农业保险业务；建立风险补偿机制等湖北襄阳2011 年 襄阳市农村土地承包经营权质押贷款办法（试行）单个借款人承包
16、经营的粮食种植面积不低于 200 亩，棉花种植面积不低于 100 亩，特色经济作物种植面积不低于 50 亩，水面养殖面积不低于 20 亩；贷款额度不超过土地经营权抵押认定价值的 60%；土地承包经营权的价值为：年租地平均收益经营期限地上种养物价值；（二）林权抵押贷款林权抵押贷款是“三权 ”抵押贷款中最为主要、 贷款范围最为宽广的一种方式。近年来，通过此种方式进行的抵押贷款业务突飞猛进，取得了很好的效果。2008 年 7 月，中共中央国务院出台了关于推进集体林权制度改革的意见，开启了各省（市、区、县）开展林权抵押贷款的序幕（见表 2）。表 2 我国部分省份林权抵押贷款实践情况省份 时间 政策法规 主要措施江西 2007年关于全面开展林权抵押贷款的指导意见农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款，简化贷款手续，5万元以下免评估；延长贷款期限，最长可10 年；降低贷款利率，鼓
