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1、精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 1 / 12探析新时期我国地方政府支出的偏好 摘 要 改革开放以来中央政府的“发展是硬道理” 、 “稳定压倒一切”的政策引导一直受用,各地方“服务型政府”的建设需要 发挥中央政府的统一领导权威。在财政分权和自上而下的晋升激励机制下,地方政府在发展经济和维护社会稳 定上表现积极。但是,那些需要大量财政投入且绩效难以显着的公共产品和服务,仍然需要通过中央的专项转移支付 手段,引导地方政府进行财政配套,才能得到有力推进。关键词 支出偏好;经济发展;民生服务;绩效;转移支付 改革开放以来,我国政府一直因循“一切以经济建设为中心”的
2、指导方针,极大地促进了经济实力壮大。进入 21 世纪我国政府越来越重视民生。2004 年我国明确提出“公共服务型政府”建设,标志着开始从“建设型政府”向“服务型政府”发展。这一目标的实现无疑需要地方政府特别是基层政府在财政支出行为上做出回应。 我国的财政分权体制,使地方政府成为自主的利益实体。这一方面保证了地方政府自主实现发展目标的积极性;但另一方面,由于地方政府预算自主权的存在,以及官员“经济人”特性的驱使,令一些财政行为存在地方局部利益的狭隘性,而难以完全反映中央政策要求。本文意在探讨近年我国地方政府的支出偏好是何?在中央日益倾向于保障民生之时,地精品文档2016 全新精品资料-全新公文范
3、文 -全程指导写作 独家原创 2 / 12方政府的表现如何、原因为何?中央政府如何应对地方政府的支出偏好? 一、地方政府的职责和偏好 财政分权在包括我国在内的世界国家普遍运用。我国有 69%的公共开支发生在地方政府,其中又有 55%以上的公共支出发生在县级政府。县级政府需要承担经济建设、教育、医疗、治安等多项公共服务。经典的财政分权理论指出:地方比中央更加贴近居民、更了解他们的需求、地区间居民的偏好亦不同,将配置的权力更多地向地方政府倾斜,有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。因此,在财政职能的划分上各种财政职能应该尽量由地方政府执行,除非中央政府或上一级政府在执行此职能时表现得更有经济效
4、率。 我国的分税制将财权和事权在政府间进行划分。在财权上,地方政府拥有一定的税种以保证自有收入,并根据其偏好在事权范围内分配财力。事权划分上,地方政府的主要职责是:“地方预算主要负责地方党政机关的运营费用,地方经济发展和需求,武装警察和民兵的部分运营经费,地方融资的资本投资,地方企业技术革新和开发新型产品试制费、农有支持费、城市维护和建设费,地方文化、教育、医疗卫生、价格补贴及其他支出有关开支。 ”1财政分权体制下地方政府是独立自主的财政实体,有自己的政策偏好和配置方式。一方面,政府官员自身很可能在配置上产生逐利行为;另一精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创
5、3 / 12方面,地方政府的财政行为可能会仅仅从局部利益出发,而忽视全国性的公共利益。 中央政府为了改变地方政府财政行为的偏差和狭隘,最有效的方法有两个:一是针对官员个人的“晋升”激励机制,即通过强化相关的绩效考核标准,引导地方官员按照中央的要求行政。政府在行政和人事方面具有集权的特征,使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效2。二是针对地方政府本身的财政转移支付制度,即上级政府按照一定的原则和标准,向下级政府提供的财政补贴。我国的财政转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等多种形式。其中,专项转移支付是一种指定使用方向的资金补助形式。它是中央政府弥补下级政府支出偏
6、好行为后果的主要财政手段。 二、理论假设 一般而言,地方政府支出可分为三类:一是政府的“有效运转”,二是政府产出的“经济发展”,三是政府产出的“民生服务”,即公共产品和服务产出。我国的预算法也以法律的形式保证了县级政府的支出自主权。县级政府拥有自己的利益偏好和独立的财政行为。那么地方政府依据什么来确定其偏好和财政支出分配呢?根据公共选择理论,这是由官僚的效用最大化来决定的。 公共选择理论中的“理性经济人”假设认为,人们的“经精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 4 / 12济人”特性也存在于政治行为中。政治家或官僚个体在“政治市场”上追求着自己的最大效用。薪金
7、、津贴、公众声誉、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理机构都是可能进入官僚效用函数的变量。3同时,政府作为一个官僚机构,也存在着政府利益。4许多政治学家都接受集团利益是经济和政治行为的绝对基本决定因素的思想。本特利就认为“没有集团的利益就没有集团” 。5 “有效运转”和“绩效产出”,都是官僚效用函数的重要内容。 “有效运转”是指政府维持日常管理和运行。政府运转的预算是依据政府的人员规模、机构数量、办公设施等日常工作开支而制定的。 “有效运转”这一效用驱使的突出表现为,政府组织规模的扩张。财政分权体制下的我国,地方政府一方面需要庞大的组织机构和人员来向分散独立的企业或个人攫取获取税收;另一方面
8、需要供养公务人员执行各项政策,产出政府绩效。因而,地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动。61998 年以来的以精简人员为重要目标的政府机构改革,一直难以摆脱“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。 “经济发展”和“民生服务”正是两类不同的政府职能。前者是易度量、可见度高、见效快的政府行为,包括城市建设和维护、道路修建等。它可以通过 GDP 指标来衡量、并可以通过雄伟的建筑被感知。上世纪 80 年代初期实施的领精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 5 / 12导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩,成效显着。 “服务民生”正是那些
9、难以进行度量和考核、收益周期长的政府行为,如教育、医疗、社保、治安等公共服务。2004 年中央政府明确提出建设服务型政府之后,提供优良的公产品和服务逐步成为地方政府重要绩效指标。 在财政分权体制和晋升机制下,我国地方政府对于“有效运转” 、 “经济发展”和“民生服务”这三个偏好的排序到底如何?专项转移转移支付能否纠正地方政府的支出行为,反映中央政府的政策取向?基于以上的论述,可以提出如下的三个假设: 1.地方政府对于两类不同的“绩效产出”偏好不同。地方政府偏向优先投资于能够较快产生显着绩效的经济建设。相对放缓较难产生绩效成果的民生服务建设。 2.“有效运转”是地方政府不可忽视的行政内容,但是不
10、是最重点的支出对象。 3.专项转移转移支付能够影响地方政府的支出行为,反应中央政府偏好。专项资金将会更多的用于地方政府自主财力投资较少的公共活动。 三、数据与方法 本研究利用江西省 2005 年的分县统计数据来验证前文假设。江西是经济发展水平居中的省份,其县级政府的自有财精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 6 / 12力和获得的财政转移支付,都处于全国中等位置,具有一定的代表性。本文将通过对各类支出建立回归模型,比较分析江西省县级政府的支出偏好和中央政府对其偏好的纠正。 Yi= C +1X1i+2X2i+3nZni+ 因变量 Yi=人均各类支出 自变量 X1
11、i=人均地方自主支配财力 X2i=人均专项转移支付 Zni 是其他控制变量的总称 县级政府的支出项目可以被分为三大类,共七项:一是经济发展支出,包括基本建设支出农业发展支出(由农业支出、林业指出、水利和气象支出构成);二是民生服务,包括教育科学支出(由教育支出和科技支出构成)医疗卫生支出社会保障支出公检法司支出;三是政府维护支出,模拟有效运转偏好,主要指行政管理费支出。模型的因变量则是将这七项支出人均化,即分别除以该县总人口。即共有七个回归模型。 模型包括 15 个自变量。两个关键变量,人均自主支配财力,代表县级政府可自主安排的财政资金,包括县本级财政收入、税收返还、财力性转移;人均专项转移支
12、付,代表中央的政策偏好。其他控制变量反映当地的经济和社会福利水平。模型中的数据均来自于 2005 年全国地市县财政统计资料和县市社会经济统计年鉴 。 精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 7 / 12对于前面的假设,我们将可以通过七个线性回归中关键性变量的标准化系数的对比来判断和验证:1.若人均自主支配财力通过显着性检验,说明县政府重视该职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数 1 越高,说明县级政府更加偏好于此类支出。2.若人均专项转移通过显着性检验,说明中央政府重视该项职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数 2 越高,说明中央政府希望县级
13、政府加强对该职责的重视。 四、结果分析及讨论 回归模型的结果表明,总体而言,江西省地方政府的支出偏好证实了前文的假设。县级政府最为重视经济建设;政府的有效运行次之;而对民生服务的重视在当前表现并不突出。中央政府通过专项转移支付,来纠正县级政府在民生服务方面的支出,并相应的弥补其在维持政府有效运转上的经费不足。如上表所示,可以对县级政府的支出偏好进行降序排列:基本建设、公检法司、农业发展、行政管理、教育科技、医疗卫生、社会保障。下面对三类支出偏好具体分析。 1.经济绩效偏好分析。基本建设支出和农业发展支出都是能够产生经济效益的重要举措,在经济发展是硬道理的政策引导下,地方政府首先将财力投入于此。
14、城市改造、修桥修路等举措也能够使得城镇看起来更加现代化,并吸引更多的外来资本。同时,作为农业大省的江西,其经济结构当中农精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 8 / 12业的位置重要,2005 年江西省第二产业增加值占全省GPD19.0%左右7;农业人口占全省总人口的 73.7%。因此以发展农业带动经济发展,也是县级政府必须正视的职责。 只要经济发展的绩效标杆仍在,那么地方政府就会一直自动的采取举措优先实现经济发展职能,无需中央再过度强调(正如表中,专项转移未通过检验)。 2.民生绩效偏好分析。人均自主财力在四类公共服务支出当中,公检法司支出以高标准化系数通过
15、了正显着性检验,说明维护社会治安和稳定是县级政府最为重视的公共服务之一。改革开放以来,“稳定压倒一切”就是我国的战略指导方针之一,受到中央的一贯重视。在中央的推进下,很多省都建立了地方官员晋升的“一票否决制”:江西省 2005年制定的社会治安综合治理一票否决权制实施办法明确规定,“一票否决权制是将社会治安综合治理责任制同经济责任和领导任期目标责任制结合起来,将治安责任同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济效益挂钩,同评选文明单位、综合性先进单位挂钩的专项否决制度。 ”维护人民的生命财产安全是政府的最基本职责。因此,地方政府必然积极重视公检法司的支出,尽力维护社会的良好秩序。中央政府也无需通过专
