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1、山东省重点生态功能保护区前 言生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建设生态功能保护区，保护区域重要生态功能，对于保持流域和区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，保障国家和地区生态安全具有重要意义。全国生态环境保护纲要、国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要、国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定、全国生态功能区划等都对重点生态功能保护区建设提出了具体要求，国务院关于编制全国主体功能区规划的意见对编制全国主体功能区规划提出了具体实施意见，原国家环保总局印发的国家重点生态功
2、能保护区规划纲要，明确了我国重点生态功能保护区建设的主要目标和任务。山东省非常重视生态环境保护和建设工作。2003 年 12 月 26 日由省政府印发的山东生态省建设规划纲要指出，按照区域生态特点及主导生态功能将全省划分为不同的生态功能区，采取保护、恢复和治理等措施，维持和恢复各生态功能区的生态服务功能。山东省环境保护“十一五”规划明确提出“建立一批自然保护区、重要生态功能区、生态示范区和森林公园、地质公园、风景名胜区，在重要湿地、主要河流源头区、水源地、防风固沙区等区域建立生态功能保护区，重点建立完善济南南部山区、南四湖和东平湖湿地、黄河三角洲生态功能保护区”。根据国家和省关于规划建立生态功
3、能保护区的要求，山东省环境保护局会同有关部门编制了山东省重点生态功能保护区规划（2008-2020） ，提出了山东重点生态功能保护区建设的指导思想和规划目标，并在生态功能重要性评价和生态敏感性综合分析的基础上，确定了重点生态功能保护区的空间布局，对不同重点生态功能保护区存在的问题、建设任务进行了分析和规划。各重点生态功能保护区应以本规划为依据，结合当地实际情况编制具体实施规划，并注意与其他相关规划进行衔接。一、建设基础和必要性（一）山东地域位置优越，区位优势明显1.生态区位具有重要和特殊性。山东地处黄河下游，东临渤海、黄海，北接京津冀经济区，南与长江三角洲毗邻。位于入海口的黄河三角洲拥有世界上
4、独特的河口湿地景观，是全国重要的湿地保护区，对黄河流域整体环境变化具有关口和指示作用。作为南水北调东线工程的枢纽节点，其生态环境直接关系该工程的建设和运行。拥有 17 万平方公里的海域，海岸类型多样，海洋资源丰富，在全国海洋生态功能保护区中占有重要地位。2.生态功能区类型丰富且相对独立。山东海陆兼备，处于南北交错地区，兼具温带与亚热带生物区系特点，物种丰富。拥有森林、草地、湿地、湖泊、海洋等生态系统类型，山地、盆地、平原、丘陵等地貌类型多样，地域单元上相对完整且具独立性。3.生态功能区建设具有典型性和示范性。山东在全国综合实力较强，具有建设重点生态功能保护区良好的经济基础和社会条件。省内区域差
5、异与全国相似，生态环境状况在沿海省份较典型。该规划不仅能够为全国重点生态功能区建设提供实践经验，而且对沿海其他发达省市也具有一定的示范性。（二）生态功能保护区建设的优劣势分析1.基础优势（1）生态环境保护逐步加强。近年来，生态省、市、县、环境优美乡镇逐级推进，生态功能保护区、自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜保护区等有机结合，形成了较为全面的生态保护体系。全省已建成黄河三角洲等各级各类自然保护区 76 处，总面积110.8 万公顷，占国土面积的 7%；建成各级生态功能保护区 15 个，面积 68.1 万公顷，占国土面积的 4.3%。建成国家级生态示范区 24 个，全国环境优美乡镇 124
6、 个，省级环境优美乡镇 262 个，文明生态村 1200 多个。（2）环境质量得到改善。2007 年全省 COD 和 SO2 排放量较上年分别下降 5.04%和7.1%，超额完成了年初省委、省政府提出 COD 排放量要下降 5%、SO2 排放量要下降7%的任务目标。全省主要河流 COD 下降了 7.76%，NH3-N 下降了 7.83%，其中南水北调流域 COD 下降了 21.7%，NH3-N 下降了 21.2%，省辖淮河流域 COD 下降了19.8%，NH3-N 下降了 23.9%。（3）环境保护投入逐年增加。“十五”期间累计环境保护投资 1177.83 亿元，比“九五”期间增长了 2 倍，
7、占同期 GDP 的比例由“九五”期间的 1.1%增加到 1.77%，“十一五”期间环境保护投入计划占 GDP 的 3%。全省已建成城市污水处理厂 142 座，污水处理厂集中处理率达到 67.05%，建成城市生活垃圾无害化处理厂 41 个，无害化处理率 80.71%，全省已建成脱硫设施的电厂装机容量 31625MW，占全省装机容量的 56.5%。2.存在问题（1）生态环境脆弱。全省生态环境仍十分脆弱，局部地区出现生态功能退化现象。水资源短缺，全省水资源总量多年平均值为 303 亿立方米，人均水资源量不足全国人均水平的1/6，生态用水无法保障。森林资源总量不足，森林覆盖率低，综合防护效能差，结构不
8、合理，水源涵养、防风固沙、净化空气等生态功能低下。山东是全国水土流失严重的省份之一，目前仍有 2.1 万平方公里水土流失面积亟待治理，由于水土流失造成的土地沙化、石化面积达到 2 万多公顷。地下水超采，产生大面积的地下水漏斗，导致地面沉降、海水入侵等连锁灾害效应。矿区地面塌陷以及粗放开采造成植被和景观破坏、湿地减少、生态系统调控功能明显降低。洪涝灾害的威胁依然严重，湖面面积和蓄水量下降，洪水调蓄功能退化，湖泊河流富营养化，水污染依然比较严重。（2）生物多样性受到威胁。生物多样性下降，现有 120 多种高等植物、200 多种陆栖脊椎动物处于受威胁和濒危状态，生境破碎并呈恶化趋势，近岸海域生物多样
9、性降低，外来入侵物种对生态安全威胁不断增大。由于森林结构不合理，湿地总面积减少，以及乱捕滥猎和乱采滥挖等因素，物种的生存和繁衍条件恶化，近年来有害外来物种入侵现象严重，生物安全面临威胁。（3）海洋生态环境不容乐观。部分海域生态系统结构失衡，传统渔业资源衰退。海岸工程、石油勘探开发、沿海养殖等海洋开发强度加大，水污染事件的几率增加。沿海海域普遍受到无机氮及活性磷酸盐的污染，化学需氧量和石油类在局部海域存在超标现象。赤潮发生的频率、影响范围、持续时间和危害程度逐渐增加。（4）生态保护管理体系不完善。按生态要素设置的管理体制，造成部门职责一定程度交叉，难以适应生态保护综合管理的需要。（三）生态功能保
10、护区建设的必要性1.生态功能保护区建设是维护区域生态安全的重要保障。生态安全是区域安全和社会稳定的基础。区域生态功能的破坏和丧失，将严重阻碍流域、区域经济社会的发展，甚至对区域及其周边的生态安全构成威胁。选择性地建立重点生态功能保护区，对其主导生态功能进行保护和恢复，对于维系区域生态安全具有重要意义。2 .生态功能保护区建设是加强区域环境管理的有效方式。按照现代“生态系统管理”的思想，从单要素管理向多要素、全系统综合管理转变，强化对区域、流域生态系统结构和功能的保护，是时代发展的必然要求。重点生态功能保护区建设有利于促进各有关部门按照各自的职能共同加强区域环境建设和管理，有利于整合资源，形成合
11、力，提高区域环境管理的深度和效率。3.生态功能保护区建设是整合区域生态功能的系统途径。山东区域经济和自然条件差异明显，多数生态功能保护区跨越不同的行政区域，重点生态功能保护区的建设，将属于同一功能区的不同行政区作为整体统筹考虑，不仅能保证不同地区生态功能效益的最大化，同时对于发挥山东区际生态功能具有重大作用。4.生态功能保护区建设是促进区域经济社会可持续发展的重要载体。可持续发展目标的实现依赖于不同区域经济发展和环境保护的共赢。生态功能保护区建设以保护区域主导生态功能为目的，通过规范管理，从根本上预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏，妥善处理保护与发展的关系，充分利用当地区域资源
12、和环境优势，发展特色、优势及替代产业，对促进区域经济社会可持续发展具有重要意义。二、指导思想、规划原则及目标（一）规划时限、范围和依据1.规划时限和范围规划基准年：2007 年。近期规划年： 2010 年；中期规划年： 2015 年；远期规划年：2020 年。规划范围：山东省省域，含 17 个地级市及沿岸海域，其中陆地面积 15.7 万平方公里。2.规划依据中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，2006 年；国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，2005 年；全国生态环境保护纲要，2000 年；全国生态功能区划，2008 年；中国 21 世纪初可持续发展行动纲要，2003
13、 年；生态功能保护区规划编制大纲（试行），2002 年；山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，2006 年；山东省环境保护“十一五”规划，2006 年；山东省水利发展“十一五”规划，2006 年；山东省海洋经济“十一五”发展规划，2006 年；山东省水功能区划，2006；山东省海洋功能区划，2004 年；山东生态省建设规划纲要，2003 年；山东省生态环境建设与保护规划纲要，2001 年；山东省自然保护区发展规划，1999 年。（二）指导思想和规划原则1.指导思想以科学发展观为指导，以维护和提升区域重要生态功能为目标，以优化重点生态功能保护区的空间布局为核心，以体制创新、科技创新和管理
14、创新为动力，以建设生态工程、优化产业结构、增强监管能力、强化宏观调控为手段，正确处理生态保护和经济发展、社会进步的关系，高水平规划、高标准建设，高水平管理，努力实现重点生态功能区经济、社会和环境的协调发展，促进山东生态省建设目标的顺利实现。2.规划原则（1）统筹规划、突出重点的原则。重点生态功能保护区建设作为一项系统工程，需要缜密规划，分期分步实施。规划近期阶段，对事关山东生态安全，对经济社会发展和人民生活具有重大影响的领域和区域，率先进行突破，力争在较短时间内有效遏止其生态功能退化趋势，生态功能得到恢复和改善，然后循序渐进，全面推进。（2）以点带面、分类指导的原则。针对不同生态功能区现状和目
15、标，从典型试点抓起，以点带面，点面结合，逐步形成生态功能区保护体系。实施“三区”推进战略，即对重要生态功能保护区实行抢救性保护，对重点资源开发区实行强制性保护，对生态良好区实行积极性防护。（3）保护优先、防治结合的原则。把环境保护摆到重点生态功能区的优先位置，以环境容量确定区域经济社会发展的总量，根据资源禀赋和环境承载力，实施不同的区域发展政策。采取强有力的措施保护脆弱生态功能区，防止其功能的退化。实行生态保护与建设的有机统一，科学把握资源开发利用的深度和广度，采取适当的生物和工程措施，尽快恢复和重建退化的生态系统。（4）持续发展、和谐共进的原则。促进生态功能保护区的产业结构调整，走可持续发展
16、道路，把生态环境保护与资源开发、当地居民脱贫致富、区域经济发展结合起来，作到区内发展，区外受益。同时，与已经建设的各类保护地相衔接，在管理上尽量协调行政隶属关系，形成环保部门统一监管协调、各部门齐抓共管的工作机制。（5）政府引导、多方参与的原则。重点生态功能区建设应当建立“国家、地方合理分摊，部门齐抓共管，社会广泛参与”的投入机制。政府重点对公共和准公共产品性质的环保领域进行投资，生态功能保护区内的水土保持、天然林保护、退耕还林、退牧还草、防风固沙、矿山恢复等生态保护和建设规划、工程、项目隶属关系不变，但在资金安排上应避免重复和浪费。充分利用国际、国内两个市场和两种资源，建立多元化的投资机制和运行有效的生态环境保护补偿机制，提高生态功能区建设和运营效率。（6）优化重组、高效管理的原则。针对目前生态保护监督管理和条块分割的现状，逐步实现从封闭式管理到开放式保护的转变，从行政区管理为主向按流域管理转变。将生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过
