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1、关于在干部选拔任用中“坚持群众公认，又不简单以票取人”的研究侯章用干部任用条例第十七条规定：“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人” 。但在实际工作中也存在如何界定“以票取人”与“简单以票取人”的困惑。不“以票取人” ，群众说是在搞“假民主” ，高票落选者也不服气；完全“以票取人” ，不少人就钻“票”的空子，搞拉票贿选等不正之风。为有效破解这个难题，作者和相关部门一道，开展了“坚持群众公认，又不简单以票取人”专题调研。通过电子政务网的方式，向黔江区各街道、镇乡党委（党工委）书记、乡镇长（办事处主任） 、组织委员，区级各部门、各系统党委、区属各国有重点企业
2、党组（党委、总支、支部）书记、副书记，以及上述单位的中层干部、一般职工等四种类型的人员下发了调查问卷，共收回问卷 257 份。在此基础上，通过查阅资料、比对分析、集中研讨等方式，对干部选拔任用尤其是民主推荐环节“简单以票取人”的表象、危害以及如何处理群众公认和不简单以票取人的辩证关系问题进行了分析研究，并形成了此研究报告。一、 “票”的内涵及特征（一） “票”的内涵。票，在现代汉语词典里，有五层释义：作为凭证的纸片，如：车票，戏票，投票；钞票，如：大票，零票儿；旧时强盗称抢来做抵押的人，如：绑票儿，赎票儿；量词，如：一票货，一票生意，一票买卖；指非职业性的戏曲表演，如：玩儿票，票友儿。我们这里
3、探讨的干部选拔任用工作中的“票” ，主要指第四种，作为量词，又侧重分析民主推荐环节中的“票” 。 干部任用条例第十条规定：“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。第十七条规定：“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。 ”第十八条又规定：“所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象。 ”这些规定，在具体执行中，很不好把握，最容易被滥用。（二） “票”与投票悖论。扩大民主是当前干部制度改革最鲜明的特征和最重要的价值取向。投票推荐作为民主的实现形式和重要载体受到前所未有的青睐。投票的作用是将个人偏好转化为社会偏好。法国思想家孔多塞发现
4、，在这一转化过程中，可能遇到非传递性障碍，难以获得合理的社会偏好次序和稳定一致的结果。按照逻辑上的一致性，以投票的多数规则来确定社会或集体的选择，有时会产生循环的结果，致使在备选方案中，没有一个能够获得多数票而通过。比如，甲乙丙三人，对 ABC 三个方案（或三个候选人）进行投票，如果甲认为：ABC；乙认为： BCA；丙认为：CAB，那么，认为 A 优于 B 的两人，认为 B 优于 C 的两人，认为 C 优于 A 的也是两人（如下图） 。很显然，这种所谓的“社会偏好次序”包含内在的矛盾，不能得出合理的结果。这就是著名的孔多塞悖论，也叫做投票悖论。孔多塞发现这一悖论是在十八世纪。200 多年来，西
5、方国家对于民主政治的研究极其深入，关于投票问题已经形成系统和成熟的理论体系，这些研究推动了西方民主的不断发展。在我国，民主发展的进程正在加速，关于民主的学术研究成果也可谓丰硕，但是对于投票问题的研究还比较薄弱。目前，在各个国家或不同领域的民主投票中，人们探索和采取了多种不同的程序模式，比如绝对多数程序、相对多数程序、正向淘汰程序、反向淘汰程序、两轮决胜程序、平均分淘汰程序等等。这些程序和模式哪一种更适合我们的国情，哪一种更有利于党政干部的选拔任用？需要我们认真加以研究。（三） “票”的功能定位。可以说，要真正深化干部制度改革，如何认识和对待“票”的问题已成为我们不能绕过的坎。根据投票悖论和我们
6、的调研，在干部选拔任用中，各类“票”应该具备以下几项功能：1 识别功能。通过对“票”的分析，有助于把握一个干部的素质和能力，对其德、能、勤、绩、廉做出正确的评价，为干部的使用提供依据。2 校正功能。通过对“票”的分析，不仅使组织上掌握干部的工作实绩和全面情况，也使干部有认识自我的机会。被推荐（测评）干部可以从投票结果中了解到上下左右对自己的意见和建议，从而及时发现问题，总结经验。同时，根据得票情况和组织上的要求，正确认识自己，扬长避短，自觉调整，使之与客观需要和组织要求相一致。 3 反馈功能。对“票”进行分析的过程，也是组织、干部、群众之间信息交流与反馈的过程。通过投票，上级组织可以及时发现对
7、下级干部的使用和管理是否合理，工作布置是否正确等。干部本人也可了解自己所做的工作在群众中的反映等。这有利于改进工作，顺利实现领导目标和工作目标。 4 激励功能。投票的结果，是对干部成绩大小、能力高低的客观反映。运用得票结果鼓励先进，鞭策后进，可以对干部形成有效的激励，使其作用和潜能得到更好地发挥，缺点和不足得到更彻底地克服。5 监督功能。对“票”进行分析的过程，也是上级组织和广大干部群众对被推荐（测评）干部进行监督的过程。通过分析比对，上级组织和广大干部群众可以及时了解干部在德、能、勤、绩、廉等方面表现情况，并进行有效监督。 （四）正确对待“票”应遵循的基本原则1 必须坚持科学的理念。要科学、
8、理性地认识社会发展规律与选票的关系，遵循民主法治建设的客观规律，摸清、摸准当前社会发展变化与选票问题的互动关系，从多样化的意愿中，综合、归纳、概括、提炼出能够代表大多数群众利益意愿或能够反映这种意愿趋向的意愿。2 必须坚持群众的观点。 “票” ，是马克思主义群众观点和党的群众路线在干部工作中的具体运用。要坚持群众观点和群众路线，票从群众中投上来，又要反馈到群众中去，以使干部选拔任用中的“票”更好地为实现党的组织路线、政治路线服务。3 必须坚持辩证的方法。要历史地、辩证地认识选票。一方面要充分肯定“票”在干部选拔任用中的重要作用，另一方面又不能过分夸大这种作用。要因地、因时、因人而异，让“票”既
9、能作为各级党组织选拔任用干部的参考依据，又不让“变味”的“得票”成为部分群众左右党组织正确选用干部的把柄，凭票而不唯票，高票不喜，缺票不悲，不以满票为目标。4 必须坚持系统的思考。要坚持联系的、全面的、整体的观点，从干部选拔任用的内在逻辑体系和工作链条来审视和对待“票”的问题，不人为地把某一个环节（如民主推荐）从整个干部选拔任用的工作体系中割裂开来，孤立、片面、单一地作出结论，最大限度地克服“票”的局限和误差。二、简单以票取人的表象及危害（一）表象从调研的情况看，简单以票取人主要表现在三个方面：1 机械地以票取人。一些地方、部门和单位对推荐情况不作具体分析，机械地照搬推荐结果，片面地、形而上学
10、地对待民主推荐票， “票”就是硬指标、硬道理，一切凭“票”说话，只要干部没有明显的“硬伤” ，就以票数作为确定人选的标尺。有的领导班子和领导干部责任心和原则性不强，或缺乏驾驭全局能力，不是严格按照德才兼备标准推选干部，而是把按得票多少取人当作推卸责任、消除争议、平衡关系的手段。问卷调查显示，认为简单“以票取人”现象普遍存在的占 13.3%，一定程度存在的达68.1%，不存在的仅占 10.9%，还有 7.7%的人不清楚（如图 1） 。图 1：简单“以票取人”现象结构图2 变通地以票取人。有的地方在民主推荐结果的运用上存在较大的随意性，搞有选择地执行，符合主要领导和组织意图的就采用，不符合的就以各
11、种借口搞“变通” ，想推一个人，票少了说“不能唯票” ，票多就说要“尊重民意” 。有的一边发动大家推荐人选，一边又有意向地增加附加条件，把人选圈定在较小的范围甚至个别人身上，不公正地、人为地降低或抬高一部分人的选票。问卷调查显示，在回答处理群众公认和不简单以票取人的关系时，认为处理得好的仅占 5.2%，认为较好，但有待改进的占68.2%；认为差，总是注重了一方面，而忽视了另一方面的占 18.8%，不清楚的占 7.8%（如图 2） 。图 2：处理群众公认和不简单以票取人关系问题结构图3 抛开票随意取人。有的地方把推荐、测评与选用干部完全割裂开来，把“投票”的程序变成掩盖个人意图的工具、实现个人目
12、的“合法化”的手段。有些地方和单位，只要是“一把手”推荐提名的干部，不管得票的高低，在以后的推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节都是“例行公事” 、 “一路绿灯” ，提名人选就是最终的任用人选。问卷调查显示，在干部选拔任用中各种“票”作用的发挥，认为正常的占46.5%，不正常的占 16.8%，没有发挥任何作用的占 6.2%，不清楚的占 30.5%（如图 3） 。图 3：“票”的作用发挥情况结构图（二）危害“以票取人” ，是当今国际通用的惯例，也是我们党的各级组织对干部管理，特别是干部选任工作的重要步骤和主要方法之一，它的初衷和本意是为了更加注重群众基础和群众公认，更好地预防选人用人上的“领导点将”
13、 、 “伯乐识马”和“一言堂” 。它本身并非一无是处，比如，在选举和票决时就必须“以票取人” 。 “以票取人”的时间，一般是在一项重要工作的末端进行，标志着一项重大决策的终结。而民主推荐是干部选拔任用工作的第一道“关口” ，如果单纯地、简单地“以票取人” ，必然事与愿违，势必造成“民主形式主义” 。从调研的情况看，简单以票取人主要有四个方面的危害： 1 简单以票取人导致用人上的失察失误。由于受参加推荐（测评）人员的范围、对被推荐（测评）对象了解程度的制约，以及各种利益关系和不正之风的影响和干扰，民主推荐、民主测评不时出现“利益票” 、 “人情票”的问题，导致民意“失真” 、 “失实” ，难以给
14、党委用人决策提供准确可靠的依据。退一步讲即使民意不失真，投票本身也有“局限” 。到目前为止，所有的研究都不能证明，投票的结果必然是一个最佳的选择。相反，按照投票悖论，将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序，在绝大多数情况下是不可能的。如果简单地以票取人，就势必使衡量干部的基础信息失公、失准，从而影响选人用人“群众公认”原则的正确实施，损害干部选拔任用的公信度。问卷调查显示，在民主推荐、民主测评或民主评议时，主要考虑投票对象与自己的感情和私交的占 5.4%，考虑实际工作能力和工作业绩的占 89.9%，考虑能否给自己带来好处的占 1.2%，随大流、大家选谁就选谁的占 0.8%，其它的占1
15、.2%（如图 4） 。图 4：民主推荐、民主测评或民主评议时，投票人考虑因素分类统计图图 5：在民主推荐中，最容易得低票人员分类统计图2 简单以票取人妨碍优秀人才的脱颖而出。真正有点儿本事的人都有一个特点，要么坚持原则、敢抓敢管，要么他们都把本事和精力用在事业上，用在学问上，不大会搞关系走门路。而这些人，恰恰在推荐（测评）中，并不占优势，反而可能因“人缘”不到位而遭受冷落和排挤，得不到应得的票数。道理很简单，坚持原则难免要得罪一些人，埋头工作势必冷淡一些应酬，政绩突出可能招致嫉妒。问卷调查结果显示，在回答哪些人最容易得低票时，认为在某一方面有棱角的占 18.7%，工作敢抓敢管，敢于坚持原则、敢
16、于触及矛盾的占 54.5%，善于谋事而不善于谋人，干了不少好事、苦事却落下不好口碑的占52.5%， “老实人” 、 “老黄牛” 干部，又不善人际交往的占 35.8%，工作职能、工作业绩等大众知晓较少的占 29.2%，其它占 0.4%（如图 5） 。如果简单地以票取人，唯票是从，那这些优秀人才就会憋死在“票”上了，很难进入下一道程序。3 简单以票取人挫伤干部干事创业的积极性。简单地以票取人的弊端在于，它往往使“老好人”得到了好处，得到了“选票” ，而磨平了勇于大胆管理、敢于“得罪人”干部的“棱角” 。会引导一些干部想问题、办事情，把如何能得到更多的推荐票作为工作的出发点和落脚点，把干部的注重力集中到了人为因素很重、随意性很大的“划票打勾”上，不专心致志搞建设、集中精力抓工作。会严重挫伤认真工作，忠于职守，勇于创新的先进分子的积极性，工作中“怕”字当头，怕批评人、怕得罪人、怕丢票，难以打开工作局面。会使一些实实在在干事、政绩突出的干部“边缘化” ，而一些热衷于跑关系、走门路、拉拉扯扯的人
