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1、1从法制核审谈行政处罚案件存在的问题与对策随着中华人民共和国行政处罚法的实施、 全面推进依法行政实施纲要的贯彻落实和行政执法责任制的不断完善，工商行政管理机关行政处罚案件无论是违法事实、采用证据、适用法规，还是处罚程序、使用文书，都较以前更加清楚、准确、合法、规范。但是，由于种种原因，行政处罚案件材料或多或少存在一些不容忽视的问题，尤其是一些细节问题。这些问题不及时予以纠正和解决，势必影响案件的质量，也有可能导致行政复议撤销或者行政诉讼败诉。笔者以一个基层法制工作者的身份，从行政处罚案件核审的角度，对行政处罚案件材料中存在的问题、成因以及解决此类问题的对策，谈几点个人的看法。一、存在的问题从近
2、几年行政处罚案件核实情况看，行政处罚案件材料中主要存在以下几个方面的问题：1、立案、定案、销案，审批、告知、送达在程序上存在违法现象。有先调查后立案的，有先罚款后定案的，有销案手续不健全的，有先扣后批或者不批的，有先定案后告知的，有送达文书填写不规范的问题。有的案件立案调查后，制作了当场处罚决定书；有的当场处罚案件未当场交付处罚决定2书，事后填写了送达回证；有的案件从违法事实上看应按一般程序立案进一步查处的，用当场处罚程序结案了事，把大案办成了小案。2、当事人主体资格不清楚。在案卷材料中没有清楚反映当事人的身份情况。自然人无身份证复印件或身份证明，企业或经济组织无证明文件或基本情况。有些把雇员
3、作为处罚对象，有些把承运货物的车主作为处罚对象。3、违法事实调查的不清。无照经营案件在查处定案中仅凭当事人在谈话笔录中陈述的事实和现场检查情况结案，对非法经营的时间、经营情况没有调查清楚，缺乏相关的证据来支撑违法事实，更经不起当事人的翻供。4、个别案件的证据提取不全。提取的证据与案件的关链性差，证据证明的违法主体与处罚主体不一致；属没收非法所得的，没有查清非法所得的具体数额，相关证据不全。在调查当事人的身份时，不提取当事人、被调查人（相关人）的身份证明。5、少数案件还存在定性不准，适用法律不当的问题。有滥用无照经营查处取缔办法的现象，也有对自然人设置户外广告按户外广告登记管理规定处罚的问题（新
4、颁布的户外广告登记管理规定对此有新规定）。不注意法律法规的格次及普通法与个别法的关系，哪一个法律用起来得心应手，就用哪个法律法规，自由裁量权运用不当。在没有取得减轻处罚的相关证据的前提下，随意降低法定处罚标准，缺3乏推敲和思考，在一定程度上反映了执法办案人员对法律法规的学习不够。个别案件对独资企业不按规定悬挂营业执照的行为，处罚金额超出了法规法定的最高限额。6、在行政案件调查过程中，不注意细节，还存在随心所欲的问题。谈话笔录中的笔误不经被询问人确认，自行修改；笔录、调查终结报告一人代笔等。更有甚者，个别案件除被调查人签字外，所有材料都是一个人的笔迹。7、文书制作不规范。在询问时不告知被询问人执
5、法人员的身份情况，不记录出示执法证件情况，不询问被询问人的身份情况。现场检查笔录、询问笔录调查人员不按规定签字确认。当场处罚决定书有的仍然使用过了时的旧文书，告知期限错误，处罚种类不选择，救济途径选择不当。更有甚者，使用复写纸复写当场处罚决定书，未盖公章就送交被处罚人。8、案件终结报告过于简单。许多案件终结报告没有客观反映案件的全过程，基本上与案件处罚决定书相同；只建议处罚数额，而对违法物品不作处理建议；没有办案人员签名。9、缴款分离制度在执行上还存在不到位的情况。当场处罚案件缴款方式选择错误，有的选择当场收缴，附的是银行代收收据；有的选择银行代收，附的是当场收款收据。一般程序处罚案件存在违法
6、扣留现金的问题，也有直接将扣留现金抵缴罚款的问题。行政措施存在脱节的现象。对暂扣没收的财物部分案卷中证据记载不详，也不知财物的去向。有封存4措施，没有解封措施；没收的财物，没有交送手续和处置清单。10、案件不按规定核审。有的一般程序案件同级核审形同虚设，对案件材料不看不审，对存在的问题不指正、不纠正，直接填写核审表上报。当场处罚案件有的案件未经法制员核审，有的案件没有具体的核审意见，甚至有的意见是“同意上报县局” 。二、成因行政处罚案件中存在上述问题的原因很多，有历史的原因，有法律法规滞后的原因，有客观条件限制的原因。但从主观上看，笔者认为主要有以下几种原因。1、法制观念淡薄。一些执法人员在办
7、案过程中，不是有法必依、执法必严、违法必究，而是把法律赋予的执法权力当作一种特权，随心所欲。检查（调查）不出示执法证件、调查案件不经局长批准立案、随意扣留封存财物，先罚款后定案，处罚不告知，罚缴不分离，不尊重相对人的权益，修改笔录不经相对人确认，随意改变法定处罚幅度，等等，这些都是法制观念淡薄的表现。2、业务学习不够。一些执法人员平时不注重理论学习，对法律法规知之甚少或者一知半解，遇到违法行为不知适用什么法规查处，也就导致了一些常用法律法规的滥用；一些执法人员不学习办案技巧，在办案中不知道调查什么，如何调查；个别执法人员只知道罚款，不知道公文制作的基本要5求，不会撰写调查终结报告，不会草拟处罚
8、决定书，甚至连案卷材料都不会整理。3、责任心不强。一些执法人员在查处经济违法案件中不负责任，缺乏最起码的责任心，工作敷衍塞责，检查不深不细，询问没有逻辑，记录潦草马虎，书证不经提供人确认，文书应用法规不全，笔录签字一人代笔，调查报告不经其他调查人签字，草拟处罚决定书没有拟办单位、拟办人、拟办时间。个别法制员形同虚设，对案件材料不看不审，一些明显的问题不指出、不纠正，案件核审意见千篇一律。4、部门利益驱动。由于体制等原因，一些单位、一些执法人员受局部利益驱动，为了任务、业绩，不顾大局，不识大体，只管罚款，不管案件质量。甚至个别执法人员还存在只认罚款，根本不管证据、法律依据、程序的做法。三、解决问
9、题的对策针对上述存在的问题和造成这些问题的主观原因，笔者认为首先要加强执法人员的思想教育。要进一步增强执法人员的法制观念，树立“ 立党为公、执政为 民” 的思想，逐步营造“尊重法律、崇尚法律、遵守法律” 的氛 围。要在执法人员中开展“ 要想成 为一个合格的 执法者，首先必须作一个守法者”的教育。要教育执法人员平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知6情权、参与权和救济权。其次要加强执法人员的业务培训。要从基础性业务知识抓起，逐步训练执法人员的公文写
10、作能力、观察能力、询问（调查）能力，逐步提高执法人员的理论水平和法律法规应用能力，强化法定程序的培训，保证每一个执法人员在办案过程中都能够做到程序合法、适用法律法规准确、处罚适当。与此同时，应从以下几个方面抓好工作：1、记好现场检查笔录。 现场检查笔录在记录执法人员出示执法证件情况的同时，要注意查验和记载在场人员的身份、职务等情况，要客观地描述实施检查的方式、方法和步骤。要记录实施检查人员的组成情况及其分工情况，特别要注明陪同检查的证人、被检查方人员参与检查过程的情况。需要抽样检验的，一定要记录抽样的方式、方法和步骤，包括抽样方案的制定及实施过程、抽样实施人的情况及样品的封存形式、抽样单编号等
11、信息。要注意记载生产的过程、原料、包装物及涉案物品的价格、数量等情况，要说明物品的规格型号、生产日期、批号，放置场所、位置、方式。有包装的要说明包装形式等情况。要说明获取相关数据的途径、方式。相对人口述的，要写明据什么人介绍；现场清点的，要记明清点方式、参与人；查看账册、单据的，要记明查看的是什么账册或什么单据，并记明编号，必要时可制作复印件。散装物品的计量，要记明使用的计量器具的状态及计量过程。数据一定要确切，不能出现“大约” 、“左右”之类的字眼，单位一定要精确到个位数，不能估算。现场拍照种类、数量等要7与现场检查笔录相统一，使其互为印证，互为补充。对书证、物证的采集、抽样过程、封存过程及
12、其文书的制作等情况也应在现场检查笔录中记明。 现场检查笔录写好后应交被检查人阅读或向其宣读，并由被检查人逐页签名或盖章。有见证人的，见证人也应签名或盖章。最后，由两名以上执法人员在首页和末页签名。2、做好询问调查。询问调查是执法人员通过提问来调查案件事实的取证方式，是工商机关常用的办案手段，询问效果的好坏直接影响案件调查的进展和办案质量的高低。在询问调查中办案人员必须讲求询问艺术和技巧，充分把握询问的内在规律，做到询问前准备充分、有的放矢；询问中洞察秋毫、以我为主；询问后分析笔录、印证核实。一要掌握详情。要了解被询问人的基本情况，初步分析被询问人在本案中所处的位置。同时，对询问时可能涉及的人名
13、、地名、行业术语等要有备而来，避免记录时发生不必要的错误和涂改。二要拟好提纲。询问前，办案人员要根据询问前掌握的情况确定询问商定询问提纲和要点。要充分估计到询问中可能出现的各种情况，并列出相应的对策。三要明确分工。两人以上执法人员进行询问调查，要确定好主询问人，由主询问人围绕询问提纲进行提问，主导好整个谈话进程。记录人要对询问人的问话心领神会，尽量把谈话内容记准、记全，防止疏漏。四要平等待人。行政机关和行政相对人在法律上是平等的关系，不论询问对象是证人还是违法当8事人，办案人员都要注意尊重对方，增强执法亲和力，保障行政相对人的合法权益。五要耐心引导人、以诚感化人。当违法当事人或相关证人开始陈述
14、时，办案人员一般不要中间打断。对不善言辞的人，更要多鼓励、多启发、多引导，尽量让其自由陈述。对于违法当事人在谈话中避重就轻，证人不愿配合的问题，办案人员要沉着冷静，坦诚相待，适时讲清政策，因势利导，做好思想教育工作。六要静观其变、适时出击。询问调查的过程，在一定意义上是办案人员与被询问人心理较量的过程。被询问人尤其是违法当事人在询问过程中的心理变化一般要经过试探猜测、抵触相持、动摇不定、如实陈述四个阶段。办案人员必须牢牢把握被询问人的心理变化规律，采取有效策略，突破对方的“心理防线” ，引导其如实回答提问。要冷静观察被询问人的情绪、神态、声调的变化等细节，透过这些表象分析被询问人真实的心理活动
15、，为进一步询问打好基础。办案人员要善于看准时机，果断出击，使违法当事人放弃侥幸心理，从抗拒的歧途转到合作的正轨上来。七要政策攻心。要向违法当事人宣传行政处罚法第二十七条的规定，引导当事人主动配合，争取从轻或减轻处罚。九要认真核对询问笔录。在将询问笔录交付被询问人阅读签字之前，办案人员要通篇阅读，看记录内容是否完整、准确，是否符合取证要求，前后有无自相矛盾之处，是否对案件的突破有价值。九要与其他证据对比印证，在细节上做好“ 文章 ”。执法人员 要把谈话内容与其他 证据对比分析，看9证人证言或被询问人陈述与其他客观证据是否一致，能否相互印证，是否符合证据的关联性、合法性、真实性要求。要注意被询问人
16、传递与本案或其他违法事实相关细节的信息，从细微处发现新情况，寻找新线索，使案件调查得以深入，取得更大的突破。在询问内容上，要侧重采用现存载体上的信息来记录。当事人的身份信息采集最好通过有效证件，如身份证、驾驶证。遇有姓名与身份证上的姓名不符、有曾用名等特殊情况一定要问清楚，并在询问笔录中明确记录。如果询问的当事人只是被委托人，一定要问明白其是否有资格接受委托，是否有授权委托书。违法当事人是企业的，则其名称一定要以营业执照上登记的为准，案件中涉及的商品名称要以包装或记录上标注的名称为准，不能任意简化。商品的总数最好查发货单，销售数量要与当事人账本核对，剩余数量应与现场查点的一致，做到相互印证。商品的价格应以账本的记录为准，当事人自己提供的自行送检的质量报告可做参考，但不能完全以此为依据。询问细节上，应以备注的形式将询问的现场记录下来。如当事人提供其身份证说明其身份，可在询问笔录中用加括号的方式注明“（当事人当 场提供居民身份 证）” 。提供的过期营业执照也可同样
