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1、选择科学严密的税务稽查机构模式是做好现时期税务稽查工作的有力保障实现税务稽查管理的现代化，首当其冲的问题，就是选择科学、严密的税务稽查机构模式。只有选择、确立了科学、严密的税务稽查模式，才能达到科学地组织税务稽查业务活动，逐步向现代化管理过渡的目的。为了完成省局交办的此次税务稽查体制专题调研工作，我局在接到调研专题后，在认真分析多年来税务征管、稽查模式的前提下，就调研专题中的部分问题进行了认真的调研，现就有关调研问题阐述如下：一、目前我市稽查体制运行模式及利弊从我市现行的稽查模式看，运行的稽查模式属于第二种模式。即在市税务局设一个稽查局，市税务局在各县（市） 、区局另设若干稽查分局（按专业或区
2、域划分，各分局具有行政执法主体资格） 。稽查局主要负责稽查业务管理以及市区内市本级收入的稽查；稽查分局主要负责本区域内各税种的稽查工作。我局是从 95 年机构分设时开始提出并全面运行目前尚在运行的“二级稽查”的税务稽查机构模式的。 “二级稽查”模式就是在地市局下设市级税务稽查机构，直接负责市区内市本级收入和举报案件的稽查，同时，在市局设置稽查管理科，担负着全市稽查工作的管理，报表的报送，以及目标考评工作（2001 年机构改革后，市局稽查科撤消，将业务指导权和管理权移交市稽查局） 。在各县（市） 、区下设稽查分局，直接从事辖区内纳税检查和对举报税务违法案件的稽查，市稽查局对县（市） 、区稽查分局
3、只进行业务上的指导，县（市） 、区稽查分局的人、财、物均归县（市） 、区局直接管理，并主要在县（市）区局的领导下开展工作。从我市现在运行的稽查模式看，其优势在于：市稽查局由于只负责市区内市本级收入的稽查，人员较少，查处范围和级次较单一，有利于适应各地区实际情况，因地制宜地组织一些有针对性的，拾遗补缺式的稽查行动。相对来说，具有一定的灵活性，便于集中力量查处大案要案，如我局在机构分设以后，查处的100 万元以上的大案就有“107 国道收费站” 、 “电信局”和“广西有线电视工程公司安阳分公司”等有典型代表意义和影响的案例。但是通过这几年的运行也发现该稽查模式在实际工作还存在有不完善之处。主要表现
4、在：一是由于各县（市） 、区局稽查分局人员分属各县（市） 、区局，稽查局只负责稽查业务的管理，缺乏统一性和整体性、贯通性，由于没有将人事、经费等管理权将纳入市稽查局管理，形不成高度的统一管理，不利于稽查工作的全面开展。二是由于各稽查分局隶属于县（市） 、区局，与征收管理局管理科人员同属征收管理局管辖，易造成稽查人员在稽查案件的定性和处罚中，受人情和工作关系影响，工作上扯不开情面，不能按规定定性和处罚，而是采取变通等方式草率结案，使稽查工作处于上压下骂的两难境地。如果实行大稽查的模式，稽查局可按行政区域设置若干个稽查科或稽查分局，由于有在人事和经费上的管辖权，不仅可避免上述不利因素，对外可采取统
5、一的集中行动，对内还可采取定期轮岗换位或交叉稽查的方法，从而有力地促进系统稽查工作的开展。所以，我们认为，该稽查模式比较适合在地市级内开展。二、在现阶段，实行哪种稽查模有利于稽查工作的开展从目前情况看，影响乃至决定税务稽查机构模式的因素比较多。一是经济模式的影响。现在，我国经济已步入建立社会主义市场经济机制的时期，应该建立适应市场经济要求，能促进纳税人合法经营、公平竞争的高效、严密、健全的税收法制环境，选择能在这种环境中充分发挥作用的税务稽查模式。二是国民素质的影响。税务稽查模式的确立应该适应国民素质，特别是国民税法意识的状况。目前，我国还处在社会主义初级阶段，国民素质不高、法制观念淡簿、税收
6、意识模糊、纳税知识贪乏的现象仍然大量存在。纳税人肆意偷税、抗税，甚至暴力抗税；有的政府领导以言代法、以权代法，强迫税务部门越权减税免税；而税务部门内部也有收“态度税” 、 “人情税”的现象。三是税收征管模式的影响。税收征管模式对税务稽查模式的决定作用是优为明显的，在税收征管新格局中，随着纳税人自我申报纳税，及税务征收计算机化管理的实现，税务稽查的职能作用尤为重要，税务稽查将成为税务机关的重要工作。以上三种因素对税务稽查机构模式的影响都是决定性的，但直接性最强并占主导地位的因素是税收征管模式。（一）在地、市适用稽查管理模式我们在认真学习和参考近几年来各省、市稽查机构模式的运行情况后，认为有三种稽
7、查机构模式都要比我们现在运行的稽查模式先进、适用，能够使税务稽查的作用更好地发挥。现简述如下，供省局参考：1、中层规模管理型模式该模式是基层基础管理型模式的转化，目前已广泛地被一些城市采用。其做法是：为了有效地发挥税务稽查职能，将地、市所辖的县（市） 、区稽查上划，直接归属市级税务稽查局管理。税务市局稽查局按所辖县（市）区税务局业务范围分设稽查分局（稽查中队） ，稽查机构的人、财、物自行管理，不受县（市） 、区局节制，市稽查局在市局领导下开展工作，同时也接受上级税务稽查主管部门的业务指导。该稽查模式下，市级稽查机构不仅对县（市） 、区税务局所辖范围内的纳税人直接实施稽查，同时还对县（市） 、区
8、税务局的征管工作质量和目标责任制落实情况进行考核和检查。中层规模管理型是当前存在的税务稽查机构模式中的比较先进的模式。其优点：一是适应了强化依法治税的需要，在发挥职能作用方面较基层基础型模式前进了一步。对外打击税务违法行为的范围比县（市） 、区大了很多，基本上形成了一个小的规模；二是由于市稽查局在人、财、物上有了管理权限，在对基层县（市） 、区及税务所税收政策执行情况的监督、考核方面能够较好地发挥作用。但其在运行中也显示了其不足之处：一是对外作用的发挥形成的规模不大，社会震摄力度也不是很强；二是由于市稽查局在级别上和县（市） 、区局平级，同样隶属于市局领导，所以在对基层税务机关的检查监督上也显
9、得权威性不强。2、垂直交叉管理型税务稽查机构模式该模式是在省以下分别设立各级税务局和稽查局，稽查局各级机构和各级税务局一样统一垂直到省级国家税务局和省级地方税务局。稽查系列的管理以垂直管理为主，也接受同级税务局的业务指导。各级税务稽查局对下一级税务局的税收法规执行情况和征收管理质量、目标责任制落实情况等有检查、监督、考核权，同时对本级、下级税务局统辖业务范围的纳税人实施稽查。该稽查模式是现行时期比较理想的模式，无论从其贯通性、整体效应性，还是其职能作用的发挥程度，都要较中层规模管理型和基层基础管理型稽查模式前进了一大步。不仅使税务稽查对外稽查活动的统一组织、统一行动的效应扩展到全省的范围，而且
10、在省以下的范围内使税务稽查机构对税务部门内部的监督、考核、反馈、制约作用也发挥得比较超脱。但其他有不足之处：一是由于国税、地税两税务系列都设立税务稽查机构，形成了税务稽查重复设置机构、浪费人力资源、人为地增加稽查工作量、增加两税务系列稽查工作矛盾、增加纳税人负担等方面的弊病；二是还不能彻底摆脱来自地方各个方面对税务稽查执法的行政干扰。3、垂直集中管理型稽查机构模式我们认为在当前的征管条件下，在全国统一采取垂直集中管理型税务稽查机构模式是目前条件下最理想的模式。垂直集中管理型的做法是在国家税务总局下设置国家税收征收、地方税务征收和税务稽查三个平行的税收系列。国家税收和地方税收征收系列只具备征收职
11、能，不具备检查和稽查职能。两系列各设置省、地、县及县以下征收机构，负责对纳税人申报的组织、管理、服务和征收。稽查系列归国家税务总局直接领导，在国家总局和省、地、县三级分别设税务稽查局，从事国家税收和地方税收两系列所辖范围业务的统一稽查、检查。平行三系列之间用电子计算机联网，互通信息，定期反馈情况，共同携手强化税收征管，稽查系列对征收两系列有税收法规执行情况监督和反馈的职能，征收两系列对稽查系列有执法纪律方面的监督和反馈职能。三系列分别对国家税务总局负责的同时，地方税收征收系列还对地方政府负责。稽查系列查、补、罚收入分中央和地方预算级次分别划解入库。其优点主要有以下五点：（1）就税务稽查的职能而
12、言。一是能够在全国统一布署行动，形成集团规模。充分体现国家通过税收杠杆对国民经济进行宏观调控的意图，紧密配合税收工作各时期的中心工作开展稽查活动，既有利于实现税务稽查的整体效应，同时也有利于扩大税务稽查执法制度的社会警戒面度和增强执法震摄的力度，加快纳税人依法覆行国家税收义务行为的规范进度。二是在统一组织稽查行动的基础上也保留了各地、市根据本地区的实际情况。使其能够采取有针对性的拾遗补缺式地开展多种灵活机动的税务稽查活动，弥补当地税收征管漏洞，加强薄弱环节工作，促进税收征管整体水平提高。（2）就税务稽查对内监控、制约的职能而言。由于税务稽查机构规格提高，权威性增强，使得稽查系列能够全面的对省级
13、和省以下国家税收和地方税收两大征收系列的税收法规执行情况进行监督、考核、反馈。必然极大地促进征税人员执法行为的规范，推进依法治税的进程。（3）就减弱社会对税务稽查的干扰和影响而言。由于税务稽查机构直接垂直到国家税务总局管理，地方政府及政府各部门对税务稽查执法的行政干预和社会各界对税务稽查执法的间接阻碍，将极大地减少。必然使税务稽查执法更加超脱，有利于提高税务稽查工作执法水平。（4）就税务稽查机构高效精简效能的角度而言。避免了在国家税收和地方税收两系列重复设置税务稽查机构，既人为地增加稽查工作量，浪费人力资源；又增加国税、地税两系列稽查工作矛盾，增加纳税人负责的弊病，使税收征管机制的运行更加科学
14、、更简捷、更高效。（5）就强化国家税务总局对税收整体工作管理和组织的角度而言。由于稽查系列直属国家税务总局管理，国税、地税两征收系列税收法规执行、税收征管质量、组织管理水平、人员执法素质等诸多方面的情况通过稽查系列可直接反馈上来。使国家总局对税收整体机制运行及各部门职能实现状况的分析、预测、决策、控制、修正等方面的管理水平及管理权威性提高，从而推动全国税收工作开拓创新的局面。（二）在县（市）和边远乡所适应稽查管理模式实行一级稽查的县（市） ，在县（市）税务局设立一个稽查局，对全县进行统一稽查，对农村边远地区的稽查，采取县稽查分局和税务所联合稽查的方法较为适合。即边远地区的大案要案的稽查和举报案
15、件的稽查仍由县稽查局负责查处，而在边远的农村税务所指定 1-2 名同志专人负责日常稽查工作。即重点稽查在县，日常稽查在所，对专项稽查和专案稽查则由县稽查分局负责查处或者和税务所联合办案。这样宜于发挥全县（市）稽查工作的统一性，便于县（市）稽查部门集中力量有效打击各种税务领域违法犯罪活动。对边远地区，则可结合其交通不便利，经济不发达、税务人员较少等特点，采取由 3-5 个乡所每所抽出 1名同志，联合组成税务稽查小组的方式，专职从事该地区的日常稽查工作，业务上仍归属县稽查局管理和指导。这样，既可克服人员少，需查户数多，遇有“钉子户”不便采取相应措施的弊端。同时，又因为乡所人 员对本地区管户情况较为
16、熟悉，便于日常稽查工作的开展。三、先进、科学的稽查体制下，稽查职能、职责更明确、清晰如果采取垂直集中管理型和垂直交叉管理型稽查机构模式，首先在人、财、物上直接归属国家总局和省稽查机构，由于在人权和财力上解除了和地方财政和市税务局的关系，只是在业务上受市级税务局业务指导，而在稽查工作上直接归属省级稽查机构，这样，使省以下各级稽查部门可以按照垂直的稽查模式，按照省局统一领导，进行稽查工作，在制约稽查机构发展的经费管理上，省级稽查机构可直接向省财政申请办案专项经费，在稽查系列经费的内部管理上，省级稽查机构在经费管理上可采取人头经费和稽查工作质量挂钩的办法，在正常投付人头经费的基础上，将稽查收入和稽查工作质量与稽查办案补助经费直接挂钩。这样，既又调动各级稽查机构的工作能动性，又能真正地促进稽查工作的开展。使市级稽查机构解除不必要的后顾之忧。同时，由于人员、经费的垂直管理，也有利于国家和省级稽查机构在全国、全省布置统一行动，促进稽查的计划性与统一性。（一）彻底改善了本级稽查局在与税务局其他机构工作中的被动局面本级稽查局与税务局其他机构（主要是指征收管理局）本属于两个不同的职能
