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1、巴西检察机关提起民事公益诉讼制度初探巴西的民事公益诉讼制度是在借鉴美国集团诉讼之基础上所进行的一项制度创新,是拉美国家此类制度的立法典范,但该制度的具体内容却与美国的集团诉讼迥然有别,而且与德国,瑞士,日本等国的团体诉讼制度,选定当事人制度等群体性诉讼机制也有重要区别.在巴西民事公益诉讼制度的确立过程中,检察机关起着重要的作用,而在司法实践中,检察机关则是提起民事公益诉讼的主要主体,有效地促进了这一制度的实施和发展.本文拟对巴西检察机关提起民事公益诉讼的相关规定予以初步介绍,以期为我国检察机关相关职能的完善以及民事公益诉讼制度的建立提供借鉴.一,检察机关提起民事公益诉讼的法律渊源根据巴西法律的
2、规定,民事公益诉讼是指检察院以及有关政府机构或者民间社会团体对于损害社会公共利益的人,可以依法提起民事诉讼以追究其民事责任的诉讼制度.在巴西,有很多法律对民事公益诉讼问题有所规定,重要的有 1981 年的国家环境政策法,1985 年的民事公益诉讼法,I988 年的宪法,1990 年的消费者保护法等.在这些法律当中,1985 年的民事公益诉讼法可以说是有关民事公益诉讼的一般性规定的法律,但从立法发展来看,在该法通过之前,1981 年的国家环境政策法已经授权检察院为保护环境权益可以提起民事公益诉讼.根据国家环境政策法,圣保罗州检察院于 1983 年提起了该州首例有关环境保护的民事公益诉讼.在该案中
3、,一家采石场的炸药爆炸事件引起了岩体滑坡,导致石油管道破裂并致使大量的石油溢出到圣保罗海岸.圣保罗检察长委派一名检察官处理这一案件,该检察官在 1983 年 11 月依照国家环境政策法提起了民事诉讼,请求判令工程公司和州立石油公司对石油溢出造成的环境损害承担民事责任.这一案件受到了媒体的广泛报道并奠定了检察院作为环境保护原告的声誉.1985 年的民事公益诉讼法对民事公益诉讼制度作出了一般性规定.从当时的规定来看,该法适用于保护环境 ,消费者和具有艺术 ,美学,历史,旅游和风景价值的财产和权利.1988 年的宪法和 1990 年的消费者保护法对民事公益诉讼法作了一些修改,规定将民事公益诉讼法适用
4、于所有扩散性和集合性权益的保护而扩展了其适用范围,并在消费者保护法第 91100 条规定了为同类的个人权益提供集合性保护的程序.据此,民事公益诉讼法第 1 条规定,民事公益诉讼适合于对以下行为追究责任,即违反经济秩序,国民经济或城市规划秩序而给环境,消费者和具有艺术,美学,历史,旅游和自然风景价值的财产和权利以及其他任何扩散性或集合性的权益造成实质性毁坏,伤害和损害的行为.而根据民事公益诉讼法第 5 条和武汉大学法学院教授,博士生导师.本文系作者主持的 2008 年度国家社会科学基金项目公益诉讼制度研究(批准号 08BFX063)的阶段性成果.SeeAntonioGidi,ClassActio
5、nsinBrazil-AModelforCivilLawCountries,51Am.J.ComP._.326(2003).2oio?第 21 期70消费者保护法第 82 条的规定,有权提起民事公益诉讼的原告包括检察院,联邦政府,州政府,市政府,联邦特区政府,呜)彳亍政管理机构,私人团体(非政府组织).这些机构可以单独或共同提起民事公益诉讼.特别值得一提的是巴西 1988 年的宪法对检察机关职能的界定.该法用三个条文,即第 127,128,129 条规定了检察机关的职责,权限.第 127 条是关于检察机关基本定位的规定,明确指出检察院是实现国家的司法功能以及维护法律秩序,民主政体和社会与个人的
6、重要权益所必不可少的永久性机构.第 128 条规定了检察官的职务保障.第 129条则列举了检察机关的 9 项职能,除了传统的检控犯罪的专有职能外,保护扩散性权益和提起民事公益诉讼这一新的职能也被予以宪法化,即该条明确地将 采取调查和民事公益诉讼的方式来保护社会公共财产,环境和其他扩散性或集合性的权益界定为检察院的法定职责,从而为检察院提起民事公益诉讼提供了宪法依据.二,民事公益诉讼所保护的权益类型根据巴西民事公益诉讼法和消费者保护法等法律的规定,民事公益诉讼所保护的权益包括扩散性权益,集合性权益和同类的个人权益三种类型.(一)扩散性权益 (diffuseinterestsorrights)扩散
7、性权益,是指由事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的,成员具有不确定性的群体所共同拥有的超个人的,不可分割的权益.扩散性权益是一种超个人的,不可分割的权益(transindividualandindivisibleinterestsorrights).超个人的权益 这一概念意味着这一权益不是个人的,而是作为一种区别于任何个人或一群人的独立的整体性权益而存在.它超越个人,但并不仅仅是一些个人权益相加而成的集合体.因此从法律上讲,该权益与确定哪些人属于该群体以及最终哪些人是该权益的所有者毫不相干.诸如在清洁的空气,洁净的河流,真实的广告,安全的产品等方面的超个人的权益,其应归属于作
8、为一个整体的公众,而不是归属于特定的个人或团体,也不是归属于政府.从经济学的术语来说,它具有公共产品(publicgood)的特征 .因此,这种权益是一种处于公法与私法之中间地带的权益.在一些国家的司法实践中,保护这类权益的诉讼被界定为公共利益诉讼.权益的不可分性 是指该权益不可能分割成属于每一个群体成员的各自份额;成员的利益如此紧密联系,以至于当为某个成员提供救济时,即意味着满足了每一个群体成员的请求,并且当某个成员的权益受到侵害时,即意味着整个群体的权益受到了侵害.因此,当不可能将法律救济限定在群体的具体成员时,该权益即属于不可分的权益.扩散性权益的另一个特点是,其归属于不特定的人所组成的
9、群体,也即无法确定到底有哪些成员,且这些群体成员之间事先没有任何联系,而仅仅是由于具体事件才产生联系并成为该权益之归属主体的概括性群体.最能说明问题的例子存在于环境保护和消费者保护领域.就此领域而言,获得安全的环境和真实的广告的权利属于社会大众中的每一个人,而不属于特定的某个人.例如,就某个海湾的污染来说,显然该海湾不属于任何特定的个人;对其水体的污染将会损害整个社会公众,且使该水体变清洁将有益于整个公众(具有不可分割性).所以,这种获得清洁环境的权利属于整个公众,而不是群体中的单个成员,而且该群体的成员具有不特定性.另一个例子是误导性或欺诈性广告的播放行为.由于这种广告损害了作为整体的公众,
10、而不仅仅是具体的个人,因此要求消除这一欺诈广告的禁令性诉讼(即不作为之诉)就有益于整个公众,巴西有 26 个州和一个联邦特区(或称为联邦区),联邦特区是巴西首都巴西利亚所在地,与之同域.关于巴西宪法第 127129 条的具体内容,参见http:/pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/english96.htmlSeeAngeR.Oquendo.Upp1ngtheAnte:Coect1veLit1gat1onjnLat1nAmer1Ca.47C0um.J.Transna_280(2009).2010?第 21 期72并不是强制性的;假如存在充分根据的话
11、,也可以不经民事调查程序而直接提起民事公益诉讼.当检察院根据民众的投诉或另一政府机构的通知而认为某项扩散性或集合性权益很可能受到侵犯或损害时,即可以启动调查程序.q 当然,检察院也可以不依赖外部提供的信息而启动调查程序.启动民事调查程序后,检察官可通过会见投诉者,可能的被告和其他有利害关系或有相关知识的当事人以及要求公共或私人机构提交相关文件或报告的方式收集证据.调查之后可能有以下三种不同结果:一是由于缺乏损害证据而终止调查;二是根据所收集的信息提起民事公益诉讼;三是达成和解使问题得到解决.(二)提起诉讼在巴西,尽管有关政府机构和民问社会团体也被授予提起民事公益诉讼的权利,但在实践中,大约 9
12、0%的民事公益诉讼是由检察院提起的.有权提起民事公益诉讼的私人团体和政府机构通常选择向检察院投诉或者向其发出通知,诉讼更多的是由检察院提起.所以,检察院对于民事公益诉讼的提起起着主导作用,它极大地促进了扩散性和集合性权益的保护.以圣保罗州检察院为例,在 20 世纪 80 至 90年代期问,圣保罗检察院在环境保护,宪法权利,儿童权利,工人健康与安全,住宅与城市问题,消费者保护,残疾人权利等领域广泛地进行_r 民事公益诉讼的实践.(三)进行诉前或诉讼中的和解检察机关在民事调查程序或者民事公益诉讼进行过程中,可以与被调查者或被告达成和解而使问题得到解决.和解以达成所谓的行为改正协议(conducta
13、djustmentagreement)的方式表现出来.行为改正协议,也称为行为改正承诺 (undertakingtoadaptconduct),是指在民事调查过程中或者在民事公益诉讼进行中,被调查的当事人或被告与检察院达成的同意履行民事调查程序或者最初的诉状中要求其履行的民事义务.行为改正协议采取正式的书面文件的形式,通常会限定被调查人或被告必须采取的对损害予以补救的措施以及任何适当的罚款措施.如果协议不被遵守,检察官可以请求司法机关强制执行.考虑到行为改正协议表明被诉方承认造成损害并同意接受协议的内容,因此义务的履行几乎是自动的.正因为如此,这一机制具有重要的功能,往往能够避免漫长的和不必要
14、的诉讼.也就是说,如果是在民事调查程序中达成行为改正协议,那么一般可起到排除民事公益诉讼之适用的作用;如果已经提起了民事公益诉讼,则可以终结案件.所以,实践中检察官更多的是通过这种方式而不是诉讼的方式使案件得到解决.例如在消费者保护领域,估计有 90%95%的案件是通过达成行为改正协议的方式解决的,而提起诉讼的案件只有 5%8%. 很多检察官将达成此类协议看做是解决案件的最有效的方式,而将提提民事公益诉讼作为一种最后的手段.(四)参与或承继诉讼根据民事公益诉讼法第 5 条的规定,检察院应参加那些不是由其提起的民事公益诉讼以便代表和维护公共利益.消费者保护法第 92 条也规定,诉讼如果并非由检察
15、院提起,则检察院总是充当法律监督者.所以,为了确保未参加诉讼的群体成员的权益能够得到充分的代表和公正的对待,巴西法律要求任何民事公益诉讼的提起都应当通知检察院并邀请其作为监督者参加诉讼.而且,在提起诉讼的合法社团没有充分的理由而放弃诉讼的情况下,则由检察院或者其他具有合法资格的主体继受原告地位而承担诉讼.通过检察院参与民事公益诉讼,可以促使这一制度的正确实施并更好地实现对群体性权益的保护.四,判决的既判力在巴西,民事公益诉讼案件与其他民事案件的判决相比,其既判力规则存在重要区别.根据民事公益诉讼法第 16 条和消费者保护法第 103 条,第 104 条等条款的规定,其判决之既判力的主要特巴西民
16、事公益诉讼法第 6 条规定:任何人都可以,且公务员(civilservant)有义务将可能构成民事公益诉讼之审理对象的事实通知检察院.Seesupranote2,at723.关于巴西消费者保护法第 92 条,参见http:/www.procon.sc.gov.br/legislacao 一 04.htm巴西消费者保护法第 l12 条,参见 http:/www.procon.sc.gov.br/legislacao 一04.htm点在于:(一)判决对整个群体具有既判力一般而言,对于某个可提起民事公益诉讼的纠纷而言,只有一次提起公益诉讼的机会.如果群体胜诉,那么无论是作为整体而存在的群体还是所有成员,都将从该胜诉判决中获益,因而提起该诉讼的原告以及其他具有原告资格的主体不能再次提起集合诉讼.如果群体败诉了,
