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1、论旅游功能区规划以四川汶川地震灾后恢复重建为例摘要：现有国家规划体系在定位、内容以及行政监管上制约了旅游规划对旅游资源优势区域发展统筹和产业竞争优势培育的可能性。本研究以汶川 5.12 灾后重建为案例，探讨了建设旅游功能区以引导旅游资源分布密集区域的产业结构调整和城乡空间形态升级的可能性。旅游功能区是以旅游产业为主导产业的地区，应将旅游功能区规划确立为区域的上位规划，从战略规划的高度审视和统筹区域发展，统筹区域的城乡规划、土地利用规划，建立协调城乡发展的空间管理体系。借助旅游功能区规划，实现以旅游业为主导产业的城乡空间布局和土地利用方式，使该区域的经济中心、城镇体系、产业集聚区和基础设施等都围
2、绕旅游业发展进行功能布局和生产要素的配置，进而提升区域竞争力。关键词：旅游功能区；规划；灾后重建；四川1旅游功能区，是根据区域发展的内外部条件和旅游资源的比较优势，参照国家主体功能区划分时提出的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等评价指标所划定的以旅游业为主导产业发展的区域。旅游业在该区域未来发展中将发挥核心作用，引导产业结构调整、城乡空间形态升级。旅游规划从区域发展的角度承担起区域战略规划的使命，明确以旅游业为主导产业的城乡空间布局和土地利用方式，使该区域的经济中心、城镇体系、产业集聚区、基础设施都围绕旅游业发展进行功能布局和生产要素的配置，打造区域竞争力。汶川地震后，笔者主持了四川汶
3、川地震灾后旅游业恢复重建规划 （以下简称重建规划 ） ，国家旅游局、四川省人民政府对规划的编制提出了高要求，即“不仅关注旅游业的恢复重建，更需要考虑旅游产业提升” 。这为灾后重建规划成为规划的新理念的试验场、创新和探索旅游功能区规划提供了绝佳的时机。1 灾后旅游业重建的经验总结1.1 基本确立旅游业先导产业地位灾后旅游业恢复重建规划把旅游业作为灾区震后发展的先导产业，以旅游业来引导和加快其他产业恢复重建。规划确立了旅游业的先导产业地位，各级政府及社会各界统一认识，六大市(州)灾区规划建设中旅游业的先导产业地位已基本得到确立。成都、绵阳、阿坝等地通过旅游业的先导作用，统筹基础设施、空间布局、土地
4、利用以及乡村建设，实现了产业的恢复重建。六大灾区配合重建规划分别编制了旅游业恢复重建实施规划，对灾后恢复重建的总体布局、产业结构、产品体系等进行了提纲挈领性的规划。如 2009 年初，阿坝州政府出台阿坝州人民政府关于加快恢复振兴旅游业的实施意见 ，从政府、企业和市场三个层面着手，制定了 24 条措施，促使旅游业得到较快复苏。2009 年，全州共接待海内外游客 514 万人次，实现旅游收入 41 亿元，较 2008 年同期分别增长 157%和 135%。与此同时，2009 年四川省旅游业各项经济指标均超过震前水平。旅游业是震后率先恢复的产业，并很快带动了其他产业的发展。1.2 调整优化产业结构及
5、产业空间布局震前，灾区大部分地区第一、第二产业比重较高。震后，灾区的地质地貌状况和产业基础条件发生了变化，重建规划提出以旅游业为先导，调整优化产业结构。龙门山地带实施“限一退二进三”的产业结构战略，限制发展资源耗费型的第一产业，高耗能、高污染的第二产业全部退出，大力推进以旅游业为先导的第三产业。产业空间布局方面，将灾后重建规划区国土空间划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型。据此，调整空间上的产业结构，适宜重建区根据自身特点发展相关产业，延伸产业链，增强配套能力，逐步形成优势产业带和产业基地；适度重建区重点发展以旅游、生态农业为主的特色产业，建设精品旅游区，适度开发优势矿产资源。生态重建区
6、在不影响主体功能的前提下，适度发展旅游业和农林牧业。震后重生的水磨镇就是一个代表案例，大地震中倒下去的是一个充斥粉尘、黑烟和污水的山区工业镇，如今废墟上重建起来的，是一座可持续发展的羌文化新城。1.3 优化城乡空间形态城镇和村落是区域旅游发展的重要空间。震前，许多城镇和村落因缺乏特色，旅游功能不完善，城镇旅游生产能力很低。震后，规划将城镇分为综合性城镇、旅游城镇和社区型旅游小镇三个类型，不同类型的城镇规划建设不同的旅游功能和旅游项目，促进城镇旅游空间环境的再塑造和旅游功能的完善，进而提升城镇的旅游生产能力。村落的恢复重建规划充分考虑乡村旅游发展的需要，使安民工程兼具审美价值和服务能力。灾后重建
7、中公共服务设施投入近 1000 亿元，其建设大都考虑到旅游功能的配置，使城镇、村落的旅游接2待功能得以完善，如阿坝洲的水磨镇、映秀镇，都江堰的龙池镇、虹口镇等就是典型。1.4 集聚产业形态为了集聚旅游产业形态，旅游业灾后重建规划提出将旅游产业向旅游景区集中、向旅游城镇集中、向旅游村落和旅游通道集中；休闲度假服务设施向龙门山山前、山中的旅游城镇集中；乡村旅游和观光农业向山前、平原集中；整合九寨沟黄龙、大熊猫栖息地、青城山、都江堰、羌族村寨、汶川地震遗址旅游产品，使旅游影响力向这六大品牌集中。结合灾区自然灾害限制、新农村建设、人口集聚、景区开发模式调整以及城镇旅游附加值提升等各方面的因素，大龙门山
8、地区旅游业生产能力的恢复实现从分散到集中的布局转变，形成产业集聚，促进龙门山区域竞争力增强。1.5 灾后重建规划实施中出现的问题“以旅游业为主导产业”的规划思想很大程度上推进了灾后产业重建和转型，但是，以下问题仍不容忽视：由于重建顺序是先安置居民，然后恢复基础设施、产业恢复，这种安排致使在城镇建设、村落建设、基础设施和公共服务设施恢复重建中，很难将旅游功能一步考虑到位。加之旅游规划在现有规划体系中的弱势地位，其执行实施中约束力有限，也在一定程度上制约了规划作用的发挥。综上所述， 重建规划在产业定位、产业结构调整、产业空间布局、城乡空间形态的完善及产业集聚等方面的新思路于重建中得到了成功运用，但
9、由于旅游规划的尴尬处境，在实践中也遭遇不少障碍。因此，需引入旅游功能区规划的理念，使旅游产业的先导地位在城乡建设及产业重建中得到进一步确立。2 旅游功能区规划2.1 旅游功能区规划的内涵及意义推进主体功能区的形成是国家“十一五”规划纲要确定的重大战略任务，其中落实“分类管理的区域政策”是推进形成主体功能区的关键点 1。从主体功能区规划的基本思路 2出发，笔者建议在全国推行旅游功能区规划。所谓旅游功能区规划，是指在全国主体功能区规划框架下，建立适宜旅游开发区域的科学评价体系，按照旅游业在该区域未来发展中承担的主要功能和核心作用，构筑围绕旅游业发展这一核心功能的区域可持续发展基础，同时配合旅游业发
10、展进行区域功能布局和生产要素的配置，明确并指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理的方案。旅游功能区规划可以实现以下突破：首先，它突破了旅游规划只是城乡规划体系下的专项规划的定位，上升到旅游功能区的战略规划高度。旅游功能区规划应成为以旅游业为功能主导的区域发展的战略规划和上位规划，把区域内旅游发展和城乡空间形态及空间管理等重大问题提升到政策决策的层面，可以直接推动和影响政府的重大决策，进而统领整个区域的经济和社会发展。它明确了区域开发中的功能定位、战略方向以及空间管理架构，能够从宏观上更好的确保资源优势向经济、社会以及生态优势的转变。第二，它突破了城乡规划、土地规划的约束，以旅游规
11、划指导旅游功能区范围内的土地利用方式、资源保护与开发的强度、城乡发展形态以及产业要素配置等，以旅游功能定位作为空间指引，明确区域内各类开发和建设的目标、尺度以及布局方案。第三，它突破了行政区划的界限，强调以核心旅游资源为基础的空间资源的统一规划和利用，从而构建区域竞争优势。以产业合作与分工为纽带，采取相互激励和共同约束的规划手段，在旅游功能区内实现旅游业、农业、加工制造业、商贸服务业等产业协调以及旅游产业内部的功能互补，实现跨行政区规划的核心价值。3第四，它突破了旅游资源富集区的常规发展路径，跨越式的提升区域竞争力。旅游功能区规划以提供良好的经营环境和支持性制度为前提，创造产业集群形成的环境，
12、通过选择和培育经济发展的“增长极” ，带动区域内的旅游经济集聚，并实现空间结构优化。2.2 资源优势到区域发展优势的转化2.2.1 从资源优势到区域发展优势。旅游资源是旅游活动产生和发展的基础，直接影响旅游业的空间布局、发展规模和开发潜力。原生旅游资源与土地紧密联系；旅游资源富集区，资源禀赋高、密度大，分布相对集中，有利于资源的成片开发，形成规模效应。这是旅游产业优势形成的主要条件。然而，资源优势并不能等同于产业优势和产业竞争力。旅游资源分布地的经济社会条件、自然环境条件、区位等，也在很大程度上制约着区域旅游资源的开发利用程度，对区域旅游资源转化为产业优势，进而形成区域旅游业竞争优势，具有很重
13、要的影响作用 3。波特（Porter，1990）在其竞争优势钻石模型中，列出了影响竞争优势的四类要素（图 1） 4，其中政府对于竞争优势的作用主要表现在引导和促进上。旅游功能区的划定和推进，一定程度上是基于政府引导旅游业发展的考虑。图 1 Porter 竞争优势决定因素钻石模型Fig. 1 The Diamond Model of Competitive Advantages 2.2.2 从产业集聚到区域竞争优势。马歇尔（Marshall，1919）发现了外部规模经济与产业集聚之间的关联性，认为集中在一起的厂商比单个孤立的厂商更有效率 5。而其后的区域经济学者和经济地理学者的研究则认为，产业集
14、聚所带来的规模经济（Economies of Scale）促进了竞争能力的提升和创新 678。如波特（Porter，1990）认为，产业在地理上的集聚能够对产业的竞争优势产生广泛而积极的影响 4。国内学者（麻学锋，2004；邓冰等，2004；叶红，2006；刘春济，2008；邴振华等，2010）对旅游产业集聚和区域经济发展、竞争力增强的关系也多有论述 9 10 11 12 13。以度假产业为例，龙头企业带动关联企业的发展模式通过功能的差异化发展，在度假地内形成产业集群，实现规模经济，不仅能够最大化地利用土地等自然资源，还能让区内的基础设施等得到充分利用，实现效益的最大化，提高了整个区域的市场竞
15、争力 14。笔者认为，旅游产业对区域竞争力的提升作用，主要通过两种渠道实现。其一是形成旅游产业的产业集聚，进而实现产业集群。围绕旅游资源向旅游产品的转化，一系列为旅游服务的生产与非生产性行业将大量向这一地区聚集。产业集聚牵动人口增加，从而使该地区不断获得增长动力。其二是对资源载体的保护。一味强调经济增长的区域发展模式正在受到质疑；同时，人们已经普遍接受发展是综合目标的整体优化的观点。所以，区域能否实现可持续性发展已经成为区域竞争力的重要衡量指标之一。旅游功能区对上述两种渠道给予充分的关注，着力于培养区域竞争力成长土壤，实现区域从资源到优势的转化。2.3 旅游功能区的构建42.3.1 评价指标体
16、系。构建科学的评价指标是旅游功能区划分的基础，也是旅游功能区规划实现的前提。通过对旅游功能区的评价和划分，合理的空间管理系统才能建立。我们认为，建立旅游功能区评价指标体系应遵从以下原则：科学性原则：指标选择、指标权重系数的确定，数据的选取、测算都要以权威性、可靠性为基础。动态性原则：指标选取应充分考虑区域发展现状，又要能反映未来发展趋势。可操作性原则：指标应便于选取且易于量化。根据以上原则，并参照国家主体功能区划分时依据“十一五”规划纲要中提出的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个评价方面，旅游功能区划分同样选取了这三方面的评价指标。评价指标体系拟定两个一级指标，即承载力（X） 、开发潜力（P） ，在此基础上分别选取了六项二级指标。同时，按照旅游地空间结构的基本特征和要素，设定细化指标，构建了以下指标体系（表 1）：表 1 旅游功能区评价指标体系Tab.1 The Evaluation Index System of Tou
