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1、论人口与计划生育法制化管理的若干问题石家庄市桥西区人口计生局在中国人口、资源、环境的可秩序发展中，人口是关键。在过去的 30 年中，人口与计划生育事业取得了举世瞩目的成绩，实现了人口再生产观念的转变，对于人口过快增长起到了一定作用。但在人口与计划生育的管理中存在着不尽人意的地方，要想发展人口与计划生育事业必须实行法制化管理，这是有中国特色计划生育道路的成功经验之一。江泽民同志在 2002 年中央人口资源环境座谈会上指出：人口、资源、环境工作要切实纳入依法管理的轨道，这是依法治国的重要方面。计划生育是我国的一项基本国策，必须也必然要纳入依法管理的轨道。这是人口与计划生育事业发展的必然要求，也是提
2、高人口素质，控制人口数量的必然保障。一、人口与计划生育法制化管理的必要性党的十五大提出依法治国的基本方略后，社会主义法制化进程加快，计划生育法制化管理是依法治国的重要组成部分。当前，人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展是最先进的人口文化的内容之一。人口与计划生育法制化管理是我们从建国以来历史实践中提炼出来的先进人口文化思想。我国的人口现状、国际环境的变化都体现了人口与计划生育法制化管理的必然性。计划生育的工作实践和面临的各种挑战迫切要求计划生育工作实行法制化管理。（一）我国当前的人口现状要求实行法制化管理人类发展到 21 世纪科学技术突飞猛进，世界经济秩序和经济格局急剧变化，人口
3、发展进一步成为国际社会关注的大问题。中国是世界上人口最多的发展中国家。实行计划生育是根据我国的人口状况制定的人口战略政策。在几十年坚持不懈地努力下，计划生育工作取得了巨大成就，但稳定低生育水平还是一项艰巨的任务。中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定（简称决定）指出：“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素”，“在实现人口再生产类型转型的转变之后，人口与计划生育主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。”稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，我国的基本国情是人口多、底子薄、生产力水平相对落后。而人口众多是严重影响我国经济发展，人民
4、生活水平提高，民族素质增强的决定性因素，人口增长势必给我国的经济发展造成一定负担。从人口发展状况看任何国家或地区的人口状况都应受经济发展水平的制约。但我国却出现了人口与经济发展不同步现象。首先生育率超前迅速下降。我国育龄妇女的总和生育率目前已经下降到接近发达国家的水平，但是，这种下降不是像西方发达国家过去那样由经济高度发展所自动引发的结果。因此，相对于经济发展水平而言，是一种明显的超前下降。这种下降显然是一种不同步。计划生育在我国之所以被称为“天下第一难”，其难处和原因可列出很多。归根结底就是难在计划生育所要实现的是超前于经济发展水平的生育率、出生率下降。尽管这种超前在一个历史时期内是必须和可
5、行的，但经济发展对生育率的制约作用始终客观存在的。在生育率超前迅速下降的同时，其隐性反弹的可能不可排除。其次人口年龄结构超前急剧老化。我国生育率超前迅速下降加速了人口老化的进程。1995 年，我国 65 岁以上老人占总人口的比重已由 1990 年的 5.6%升到 6.7%。本世纪，我国将进入老年型国家行列。与发达国家情况不同，我国人口老化是超前于国家的工业化而到来的。人口超前急剧老化是生育率超前迅速下降的当然代价。这很大程度上更是过去生育高峰的既定代价。因此，必须有一个规范的制度来调整人口结构。在调整出生率的同时，不断提高人口素质，把因少生而节省的“养小”费用于缓解社会养老负担。三庞大的人口基
6、数是调整人口结构的负累。据 2000 年第五次人口普查统计，我国总人口已近 13 亿，其中大陆人口已经达到 126583 万。我国人口过快增长的势头得到了有效控制。31 个省、自治区、直辖市和现役军人的人口与 1990年人口普查相比，十年零四个月增加了 13215 万人，增长 11.66%，平均每年增加 1279 万人。年平均增长 1.07%。比 80 年代下降了四个百分点。据有关专家计算：我国自实行计划生育以来，共少生 3.38 亿多人口，过快增长的趋势得到了遏制。人口增长率从 1970 年的 28.7%，下降到 10%以下。生育率从 1970 年的5.81 下降到更替水平以下。尽管如此，由
7、于我国的人口基数庞大，每年人口出生 2000 万，人口形势仍然很严峻。因此，由于种种不利因素，人口与计划生育工作任务仍然十分艰巨。这就必然要求人口与计划生育工作必须走法制化道路，这是当前人口现状的要求。（二）人口与计划生育工作要求加强法制化管理20 世纪 80 年代之前，我国人口与计划生育工作基本上是由政府的行政干预来调整。单纯的计划生育抓计划生育。基本上无具体章程可循。20 世纪 80年代，国家即考虑国家长远利益。考虑不同地区、民族、群体实际情况，制定并完善生育政策。党的十一届三中全会以来，我国以宪法为核心的社会主义法律体系已经初步形成。面对我国的人口现状，邓小平曾经指出：“要把人口的自然增
8、长控制在千分之十以下，达不到这个水平不行，国家负担不起。在这方面，应该立些法，限制人口增长”为保障计划生育的实行，1979 年“计划生育”写入国家宪法，这就为依法管理计划生育提供了法律依据，也为计划生育最终走上法制管理轨道奠定了基础。根据我国现行的立法体制，有关计划生育的法律规范主要有宪法，与计划生育有关的法律（如婚姻法、妇女权益保障法、收养法、母婴保健法、劳动法、刑法等），行政法规（如省、自治区、直辖市计划生育条例），部门规章以及其他计划生育规范性文件。这些年来，国际国内形势发生了很大变化。随着我国社会主义法制的不断健全和社会主义民主不断扩大，迫切需要建立和完善计划生育法律体系，制定全国统一
9、的人口与计划生育法。因为人口与计划生育工作的健康发展，需要由国家立法来确定计划生育这一基本国策。人口与经济社会协调发展与可持续发展战略中心地位，需要有国家法律规范公民实行计划生育的基本权利和义务；需要有国家法律为地方计划生育法规的实施提供法律依据和保障，为综合治理人口与计划生育提供法律依据。经过 30 多年艰苦努力，现在已形成了以中华人民共和国宪法为依据，中华人民共和国人口与计划生育法为基本法律，流动人口计划生育工作管理办法、计划生育技术服务管理条例、社会抚养费征收管理办法等行政法规和人口与计划生育地方性法规为主体，部门规章和地方政府规章相配套的人口与计划生育法律体系。（三）、人口与计划生育法
10、制化管理对稳定低生育水平起着不可低估的作用稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，而是关系到我国现代化建设宏伟目标能否实现的重大问题。关系到能否实现我国可持续发展战略的重大问题。以河北省为例，河北省耕地面 1982 年为 9962 万亩，人口为 5356 万，人均只有1.86 亩。2000 年人口增加到 6744 万，人均土面积下降到不足 1.5 亩。加上经济建设和住宅用地的不断增加，导致人均土地逐年减少。如果以现在的速度计算几十年后，人均土地将会下降到 0.5 亩以下。因此，稳定低生育水平具有长期性和艰巨性，人口与计划生育工作必须依法管理。江泽民总书记在 2002 年召开的中央人口资源环境工作座
11、谈会上的重要讲话中指出，要建立和完善“依法管理，村（居）民自治，优质服务，政策推进，综合治理”的人口与计划生育工作新机制，进一步加快人口与计划生育领域的改革创新，全面提高人口与计划生育的管理水平和服务水平。计划生育工作应坚持以人为本的原则。依法管理和优质服务是新时期提高人口与计划生育水平的两个重要标志。过去，虽然有生育政策的约束，但人们更多的是从个人和家庭的需要出发考虑自己的生育行为。法制管理规范了人们的生育行为。公民遵法守法。对于不守法的公民依法向其征收社会抚养费。所有法律条款综合运用，导致人们生育行为趋同。成为我国实现稳定低生育水平目标的有力保障。能不能有效地稳定低生育水平，提高群众的满意
12、程度主要取决于依法管理的整体水平。把依法管理寓于优质服务之中，把优质服务贯穿于人口与计划生育工作的全过程，要加强法制教育，规范执法行为，增强依法行政，依法管理的自觉性，切实维护人民群众的合法权益。法律是双刃剑。他不仅约束了公众的行为，也规范了执法者的执法行为。人口与计划生育工作要稳定低生育水平，必须有一个健全的法制化管理模式。二、人口与计划生育立法的完善我国的人口与计划生育立法经历 30 年的历程，它制定的时间长，除没有国际上的立法经验外，制定这部法律本身还存在一个难点。即：法律中规定的政策、措施、办法既要有效的控制人口的过快增长，又能为国际社会基本接受。人口与计划生育工作之所以能够立法，归根
13、到底是在党的领导下，通过方方面面的努力，成功的控制了我国人口的增长数量，积累了有效控制人口增长的经验。人口法是调整人口关系，组织管理人口、规范人口行为的法律规范的总称，是国家指导、干预、管理人口运行的重要工具。由于人口过程及其关系所具有的特定性和广延性，要求人口立法必须具有合理性和科学性的特点。中国是一个人口大国，人口问题的解决不仅受到本国人民的关注，也受到国际社会的瞩目。在人口立法问题上，我们就必然要考虑到历史、传统、文化、心理以及全球背景等多种因素的影响，任何草率行为都将产生不良后果。在人口立法过程中，在指导思想上坚持马克思主义的人口理论和立法观。即尊重人口再生产自身发展的客观规律性，又坚
14、持“两种生产”原理以及人口与社会、经济、环境协调发展的原理。立法同时是建立在实践的基础上，宪法和其他法律中有关人口的法律规范在实践中不断被认可与遵守，从尝试、否决、修改到再尝试、再否决、再修改直到 2001 年底颁布。是一个漫长的过程。广义人口法不是一个单独的法律，而是一个由若干法律、法规、条例、规章等组成的，结构层次分明。从世界人口法律的情况看，具有相对健全、统一的人口法的国家还为数很少。我国在建立统一完备的人口法体系中无疑迈出了开拓性的一步。我国的人口立法是完备的，它覆盖了人口关系和活动的各个主要方面的内容。如对人口关系的规范（权利、义务），对人口数量规模的规范（婚姻、生育），对人口质量提
15、高的规范（优生、优育、生殖保健），对人口结构合理化的规范未成年人、妇女、老人等人口的权益保护、迁移、流动、户籍等）以及对人口活动的管理与监督（普查、执法等）。制定统一的、全国性的人口法在全世界是一个尝试，而要建立门类齐全的人口法体系，就更是一个挑战。狭义的人口法是指人口与计划生育法（以下简称法）它具体体现了我国人口法的实质内涵。法的基本立法精神就是要稳定现行生育政策，严格依法行政、提高计划生育工作的管理服务水平，实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。法的特点可以多视角地观察，因而其特点也是众多的。1、具有从中国实际出发的特点。既从我国人口众多的实际情况出发，又从我国经济、资源和环境的人口
16、承载力的实际情况出发我们将长期实行有计划的节制生育政策。2、具有平稳升华和连续性特点。法律是党和国家政策及实施办法的定型化。法的出现充分体现了这一立法思路。我国实行计划生育 30 年来形成了一套较为完整的，经实践检验是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法。需要也应该按照法定程序以法律形式固定下来，升华为国家意志，成为人人遵守的行为规范。3、稳定现行生育政策是法的基点。现行的生育政策，2000 年中共中央国务院决定已经做出了明确规定，立法要稳定政策，既不能收紧，也不能放松，防止法律出台后引起计划生育工作的波动。所以法第十八条明确规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励全民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或常务委员会规定。“体现了多年来我国实行的行之有效的计划生育政策的稳定性和连续性。关于符合法律、法规规定的条件，可以要求安排生育第二个子女的规定，体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。目前
