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1、由行政处罚引起的行政复议案例分析 王济成 微山县疾病预防控制中心 摘 要： 本案是由一起医疗机构在执业地点以外开展职业健康体检, 而被卫生行政部门给予“行政处罚”的案例。案情看似简单, 实际相对复杂。本案件涉及到职业健康检查与医疗机构执业许可等问题, 从立案到结案时间长达 21 个月, 并进行了行政复议。笔者参与了案件的调查、取证、行政处罚和行政复议的过程。该案件有助于规范职业健康体检活动, 对类似案件的查处具有借鉴作用。关键词： 职业健康体检; 行政处罚; 行政复议; 作者简介：王济成, 男, 预防医学大学本科毕业, 公共卫生副主任医师, 副书记, 分管职业卫生工作, 研究方向:公共卫生监督
2、管理。E-mail:The Case Analysis of Administrative Reconsideration Caused by Administrative PenaltyWang Jicheng Weishan Center for Disease Control and Prevention; Abstract： The case is a given administrative punishment by the department of health administration due to occupational health examination outs
3、ide the practice place.The case seemed simple but actually relatively complicated.The case involved occupational health examination and licensing of medical institutions.It lasts 21 months from filing to closing, and carried out administrative reconsideration.The author participated in the investiga
4、tion, forensics, administrative punishment and administrative review process of the case.The case contributed to occupational health examination activities, and has a reference to the investigation of similar cases.Keyword： Occupational health examination; Administrative penalty; Administrative reco
5、nsideration; 一、案情介绍2014 年 11 月 22 日济宁市微山县卫生和计划生育局接到举报, 反映济宁市任城区某医院在微山县稀土矿开展职业健康体检活动。微山县卫生和计划生育局派卫生监督员亮明身份出示执法证件后, 进行了现场检查, 当场制作现场检查笔录、询问笔录和影像资料。在执法现场, 卫生监督员下达了证据先行登记保存决定书 (微卫医证保字2014030 号) , 对该院全数字超声诊断系统、听力测试仪、数字心电图作为证据, 自 2014 年 11 月 22 日至 2014 年 11 月 29 日在微山县卫生和计划生育局卫生监督所进行登记保存, 申请人拒绝签字。该院现场体检人员极不
6、配合, 阻挠执法, 拦截微山县卫生和计划生育局执法车辆不让离开。卫生监督员拨打“110”报警电话求助, 在当地公安人员的配合下, 卫生监督员才完成对该院医疗器械先进登记保存工作。2014 年 11 月 28 日, 微山县卫生和计划生育局作出证据先行登记保存处理决定书 (微卫医证处字2014030 号) , 决定根据案件查处需要, 上述先行登记保存的物品, 作为物证随案查处。2014 年 12 月 15 日, 微山县卫生和计划生育局作出行政处罚事先告知书微卫医告字2014058 号, 该院在该告知书上签署“放弃听证”。2014 年 12 月29 日, 微山县卫生和计划生育局作出行政处罚决定书 (
7、微卫医罚字2014058 号) , 认定济宁市任城区某医院未经批准在登记的执业地点以外的微山县稀土矿开展职业健康查体诊疗活动, 违反了医疗机构管理条例第二十四条、卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复第一条第 (四) 项, 依据医疗机构管理条例第四十四条规定, 决定予以责令停止执业活动, 没收非法所得和药品、器械, 并处以 3 000 元罚款的行政处罚。该医院收到行政处罚决定书后, 不服从微山县卫生和计划生育局作出的具体行政行为, 向济宁市人民政府提出行政复议申请。济宁市人民政府于 2015年 1 月 5 日收到该申请并依法予以受理。于 2015 年
8、2 月 4 日召开听证会, 依法公开审理。济宁市人民政府认为因情况复杂, 不能在法定期限内作出行政复议决定, 经批准, 行政复议决定延期至 2015 年 4 月 5 日前作出。又因申请人提出中止行政复议申请, 经批准于 2015 年 3 月 12 日中止审理。中止原因消除后, 2016 年 8 月 8 日恢复审理。2016 年 8 月 10 日, 济宁市人民政府下达了行政复议决定书济政复决字20157 号, 维持被申请人微山县卫生和计划生育局作出行政处罚决定书 (微卫医罚字2014058 号) 的具体行政行为。本案结案。二、案件分析本案是一起因超出执业范围、跨行政区域开展职业健康体检的案例。因
9、被处罚单位提出行政复议, 且在复议期间又提出中止复议, 所以整个案件历经 21 个月。下面就本案争论的焦点进行分析。(一) 职业健康检查是否属于诊疗活动本案的当事人辩称:我院从事的是职业健康检查, 检查的对象是稀土矿的接触粉尘、噪声、毒物等职业危害因素的工人, 进行的是“预防性医疗行为”。不是针对患者或劳动者的健康查体, 不属于诊疗活动, 故不属于医疗机构管理条例调整的范畴。法律法规对具有省内资质的医疗机构职业健康检查区域地点未作规定, 无法律依据判定违法。微山县卫生和计划生育局认为职业健康检查的医学检查行为是“诊疗活动”, 混淆了预防医学与诊疗活动的关系, 以“医疗机构未经批准在登记的执业地
10、点以外开展诊疗活动”进行处罚, 所以作出了“职业健康查体是诊疗活动”的认定。诊疗活动具有三要素, 我们只进行了医学检查 (即仅仅满足第一要素) ;没有第二要素:使用药物、器械及手术等方法;也没有第三要素:对患者作出的各种处理措施, 如疾病判断、缓解病情、减轻痛苦等活动。单一的量化确定要素不能构成医疗机构管理条例中所定义的诊疗活动。微山县卫生和计划生育局认为:职业健康检查是指医疗卫生机构按照国家有关规定, 对从事接触职业病危害作业的劳动者进行的上岗前、在岗期间、离岗时的健康检查。健康检查是指以健康为中心的身体检查, 是通过医疗手段和方法进行身体检查, 了解受检者的健康状况, 早期发现疾病线索和健
11、康隐患的诊疗行为。包括超声、心电图、放射等医疗设备检查, 还包括围绕人体的血液、尿便的化验检查, 是医疗的诊断环节。医疗机构管理条例实施细则第八十八条, 诊疗活动是指:通过各种检查, 使用药物、器械及手术等方法对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。该医院在微山县辖区内的稀土矿办公楼内借助高千伏 X 光机、B 超、电测听、心电图机等医疗器械对接触有害因素工人及后勤人员进行职业性健康检查, 符合规定的诊疗活动的定义。在行政复议审理期间, 济宁市人民政府认为情况复杂, 于 2015 年 3 月 31 日向山东省卫生和计划生育委员会提交济宁市人民政府
12、法制办公室关于职业健康检查是否属于诊疗活动的请示 (济政法呈20151 号) 。山东省卫生和计划生育委员会收到后将请示问题转报国家卫生和计划生育委员会。2015 年 6 月 16日, 国家卫生和计划生育委员会作出国家卫生计生委关于职业健康检查有关问题的批复 (国卫法制函2015201 号) , 批复如下:根据职业病防治法第三十六条、医疗机构管理条例实施细则第八十八条、职业健康检查管理办法第十四条等规定, 职业健康检查属于诊疗活动。2015 年 3 月 26 日发布的职业健康检查管理办法第十四条规定:“职业健康检查机构可以在执业登记机关管辖区域内开展外出职业健康检查”。在职业健康检查管理办法实施
13、之前, 承担职业健康检查的医疗卫生机构应当按照医疗机构管理条例及实施细则等有关规定, 在执业登记机关管辖区域内开展外出职业健康检查。因此, 职业健康检查是诊断活动, 应属医疗机构管理条例调整的范畴。(二) 未经批准开展职业健康检查是否属于擅自执业本案的当事人辩称:“我院已取得山东省卫生厅颁发的职业检查资质证书, 可在全省范围内开展职业健康检查”。卫生部关于非法采供血液和单采血浆非法行医专项整治工作有关法律适用问题的批复第一条第四项, 医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的, 可视为未取得医疗机构执业许可证擅自执业, 按照医疗机构管理条例第四十四条规定给予处罚。卫生部职业健康检查管理
14、规定 (卫监发1997第 60 号) 第四条:“职业健康检查工作由卫生部领导, 省级卫生行政部门统一管理, 各级卫生行政部门主管本辖区的职业性健康检查工作”。济宁市任城区某医院医疗机构执业许可证是由济宁市任城区卫生局颁发, 具有规定的执业地点。山东省卫生厅为任城区某医院颁发的职业健康检查资质证书, 只能说明该医疗机构有健康检查资质, 属于医院的一个科目, 同样具有规定的执业地点。济宁市任城区某医院未经微山县卫生行政部门批准, 跨区域到微山县辖区内的稀土矿进行职业健康检查属擅自执业行为。综上所述, 关于对职业健康检查资质的认定, 根据中华人民共和国职业病防治法第三十六条规定, 职业健康检查应当由
15、省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担。该医院虽然取得了山东省卫生厅颁发的职业健康检查资质证书, 该资质证书明确规定了他的执业地点是济宁市任城区。该医院的执业登记机关是济宁市任城区卫生局, 因而该医院的职业健康体检活动应该在济宁市任城区辖区内开展, 而该医院到济宁市微山县行政区域内开展职业健康检查, 显然超出了他的执业范围。因此, 济宁市人民政府行政复议决定书认为:微山县卫生和计划生育局在履行了询问调查、证据先行登记保存、处罚告知、执法文书送达等法定程序后, 依据医疗机构管理条例第四十四条规定作出行政处罚决定书, 认定事实清楚, 证据确凿, 适用法律正确, 程序合法。根据中华人民共和国行政复议法第二十八条第一款第 (一) 项及中华人民共和国行政复议定实施条例第四十八条第一款第 (二) 项规定:维持微山县卫生和计划生育局作出行政处罚决定书 (微卫医罚字2014058 号) 的具体行政行为。参考文献1陈靖.对一起无证行医案件法律适用问题的思考J.中国卫生法制, 2015, 23 (1) :21-25. 2周凯.对一起吊销某医院医疗机构执业许可证案件的分析J.中国卫生法制, 2015, 23 (6) :70-73.
