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1、规划局论：规范旧村改造拆迁政策探讨摘要：目前，随着“房地产热”的不断升温和城市化建设事业的飞速发展，在旧村改造中，如何规范旧村改造拆迁政策，已成为当前各地房屋拆迁建设中的难点、热点问题。本文从*市的现状出发，分析原因，防止开发建设中出现的不规范行为，进行了一些粗浅的探讨和研究。【关键词】旧村改造；规范拆迁；政策研究旧村改造是当前全国上下各级党委、政府和老百姓比较关注的一个问题，但至今尚未形成一个具体的可操作办法。实质上，旧村改造的关键就是有关规划编制与解决好土地政策再分配问题，其核心就是拆迁补偿安置政策的处理。因此，笔者就这项问题专门展开调研，希望能找到一块敲门砖，打开这扇难启的大门。一、*旧
2、村改造的现状及存在问题*市区及各乡散落着不少的旧村，有些旧村已经成为城市的一部分，但在户藉、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保留着农村的模式。这些旧村，房屋大多单间独户，年久失修、破旧简陋、危房率高，土地利用率低，违法用地、违章建筑棚屋比较普遍；楼房设计标准低，建筑密度大，村内道路狭窄弯曲，存在消防等诸多安全隐患；外来人口集聚，出租房缺乏管理，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件较差；管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清，责任不明；村民的群体意识还较强，生活方式接近农村，同城市居民的观念与行为方式存在差异，与城市发展对人的要求还有一定差
3、距。这些散落在城镇中的旧村庄已经成为困扰现代城市发展的一个难题。通过旧村改造，发展小城镇有积极推动作用，主要是加快农村城市化进程、缩小城乡差别，提高土地利用率，解决城镇建设用地紧张的矛盾，改善居住环境，提高城市品位，符合我市的发展战略。中共中央、国务院下发的关于促进小城镇健康发展的若干意见 ，浙江省人民政府下发的关于加快推进浙 XX 市化若干政策的通知中都指出了旧村改造的意义，特别是中共浙江省委办公厅、浙江省人民政办公厅关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知浙委办76 号及温瑞两市有关文件，提出要各地开展旧村改造工作。特别是经济发达像*镇中的旧村已亟待改造。据调查，*市的一些地方已开展旧村改
4、造并已基本完成，另外一些地方也正准备启动旧村改造工程，但由于目前全市尚没有一个统一的旧村改造政策，大家只能“八仙过海，各显神通” 。如仙降镇星光村已进行的旧村改造，由村委会作为实施主体，自行组织拆迁、开发建设、安置和房屋对外销售，未向政府有关部门办理任何手续，政府有关部门无可奈何；如*市安阳镇牛伏岭村正在实施的旧村改造，由*市政府专门制定房屋拆迁安置实施办法，规定拆除一自然间的房屋统一补偿安置约 200 平方米的建筑面积，相对其他的城镇房屋补偿安置标准要宽松得多，没有普遍性意义，很难被广大农村旧村改造作为推广取经学习；*镇的岑头村实施的旧村改造，该村村委会自行联系了房开公司进行合作，双方协议确
5、定了开发条件和利益分配方案，并着手进行了一些前期调查工作。但只改造部分旧村外迁安置，对未进行旧村改造而想改造的一些住户心理不平衡，受益不公，认为外迁的土地自己有份等。从调查情况看，这些做法都不很规范，普遍存在很大的问题，归纳起来有如下三种类型：第一种类型：旧村改造未办理集体土地转国有土地、规划建设许可、拆迁许可证等有关手续，从法律的角度讲，属于非法改造。由此会引发两个主要问题。二是改造后新建房屋从法律上讲都属于违法建筑，不能办理土地使用权和房屋所有权的权属登记手续。特别是这些出售的商品房权属如果无法登记的话，将会引起购房户的不满，带来新的社会问题；二是对旧村改造建设的建筑质量监督缺位，技术上没
6、有把关，改造后新建房屋的建筑难免存在质量问题，留下安全隐患。第二种类型：拆迁政策不一致，容易造成混乱。旧村改造没有一个统一的拆迁政策，存在“一村一策” ，改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异，后改造的村为了顺利实施改造工程，可能会将拆迁补偿安置政策越放越宽，甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置，造成政策弹性一发不可收拾。这不仅会对旧村改造政策带来冲击，影响旧村改造进程，而且会间接的刺激违法用地的大量发生，给土地和规划管理工作增加压力。第三种类型：旧村改造范围内的土地未征用手续会带来两个问题。一是拆迁工作难以进行。目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁
7、没有具体的政策规定。如果土地保持集体所有性质不变，同时没有办理拆迁许可证，旧村改造的整个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到个别“钉子户” ，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使改造工程得以顺利实施，就会对“钉子户”提出的过分要求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不公正；二是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地，违反土地管理法等法律规定。同时在旧村改造的建设中会出现“三种”问题：第一种问题：旧村改造品位不高。一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规划部门审定，改造后仍不是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求
8、不相符。下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。第二种问题：实施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重要工作，单独由村集体负责组织实施有一定难度。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，任职期限、资金筹措等，由村集体承担这一任务显然不合适。如果对旧村拆迁补偿安置工作没有较长时间内做好一条龙服务到底，后果难以设想。第三种问题：选择开发单位不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体或开发商手中，还可能造成
9、村干部腐败，容易引发村民上访增加社会不稳定因素。综上所述，及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。二、规范旧村改造拆迁政策几点对策旧村改造：目前尚无一个明确的定界概念，笔者由于工作关系，并结合自身的工作实践，对规范*市*镇的旧村改造拆迁政策提出了要注意处理好的问题，根据旧村所处的区位不同，经济状况各异，旧村改造现阶段做法应划分为三个不同类别，以*镇为例。即旧村改造的划分类别与控制、前期准备与提出、拆迁与管理、补偿与安置、工程建设与管理、建设资金管理、工作职责与责任追究。使之依法规范，促进旧村改造的健康发展。旧村改造的划
10、分类别与控制第一类：位于我镇建成区内已被城镇所包围的旧村北至韩田河、XX*大道、南至塘梅路、西至兴塘大道，镇政府统一开发建设的中心区所涉及的旧村以及在总规或分区规划中应确定的重要地段为“一级规划控制”范围。改建要求及方式：实行统一规划，统一设计，统一开发，依法拆迁，连片改造，配套建设的团块改造方式。用地规模在 2 公顷以上，不进行零星分散拆建改造，要有专门的机构负责组织实施，约占全镇的 20%。第二类：位于我镇规划区内，属“四沿” “五组团”以及在总体规划中确定的城市主干道红线外两侧地段以及各办事处的集镇行政村列为“二级规划控制”范围。改建要求及方式：实行统一规划，统一设计，联合改建，配套建设
11、，分期分批进行小团块旧村改造。用地规模在 1 公顷以上的，村委会建立工作班子负责组织实施，可不改变土地村集体所有性质，由村民集资开发建设或请开发公司代建，也可转为国有出让，控制地段原则上不得零星拆建改造，约占全镇 60%。第三类：位于我镇较分散的旧村，目前尚未纳入城市建设范畴的地段，经济较落后，属团块改造近几年可能性很少，列为“三级规划控制”范围。改建要求及方式：先做好村庄规划再进行局部的整理改造。用地规模在 0.5 公顷以上，对近期内不具备连片发展旧村改造条件的村可对照新农村建设的要求，逐步改善村容村貌。在规划许可情况下以村内道路拓建为单位进行拆建或按整幢改造，但层数一般控制在 4 层以内，
12、总高度控制在 13.5 米以内，建房方式为水平式建筑结构。条件许可应按第二类要求改造建设，约占全镇 20%。针对这三类旧村改造，按三级标准控制，对照各自特点，制定不同政策，分类指导，分层实施。旧村改造建设规划未批准前，规划建设、土地行政主管部门暂停办理该村的建房用地审批、房屋翻建审批手续。但住房经房管部门鉴定后属危房或已倒塌的，按程序经有关部门批准可适当安排一层的临时性过渡房用地，对原房屋的证据保全，由房管部门负责出据，旧村改造时过渡房无偿拆除。旧村改造前期准备与提出1、旧村改造的前期必备条件要有经市规划建设部门审查同意，并适合当地实际的旧村改造修建性详细规划和外迁安置房建设规划图及其文本资料
13、。要有足够的符合土地利用总体规划的非农保用地，在规划安置范围内的土地承包经营权已调整或村委会有权处理该地块作为外迁安置用地。要有经房管、土地部门核实的旧村改造范围内的地籍 、 产权登记表。要有经村民代表大会讨论通过的旧村改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法和实施旧村改造建设单位成立的工作班子名单，并报镇办事处审核批准同意。要有与拆迁户签订的意向性拆迁协议书。要有村两委班子、村党支部大会讨论通过和村民代表大会表决通过的会议纪要或会议记录。要有可行的旧村改造配套资金筹集渠道，以保证资金筹集，村级集体拆迁户具有较好的经济基础。2、旧村改造的提出举行民主听证会村集体经济合作社要组织召开民主听证会，广泛
14、听取村民、党员、社会各阶层人士对实施旧村改造的意见和建议。经充分讨论统一意见后，形成旧村改造的可行性报告，张榜公布，并提交全体村民代表过半数通过。确定实施主体村集体经济合作社是实施旧村改造工作的主体，是旧村改造活动中唯一的合法代表，承担旧村改造实施工作的法律责任；旧村改造建设单位代表村集体经济合作社实施旧村改造职责；旧村改造建设单位由村集体经济合作社提出人员名单，经村支部大会和村民代表大会通过，镇、办事处审批同意后组成。精心编制规划在镇城市总体规划和用地许可的前提下，根据新村建设规划、村级集体的经济实力和村民的经济承受能力，委托有资质的设计单位编制旧村改造规划，严格控制建筑密度、容积率，合理确
15、定其它集中经济指标，加强基础设施和公共配套设施建设，增强城镇综合功能。制定旧村改造方案旧村改造建设单位依据批准后的规划，制定旧村改造方案，全面合理确定拆迁规模、速度、地点及工程建设进度和资金筹集办法、经费概预算等，特别是工程概、预算须经有资质的中介机构进行核算。公示征求意见旧村改造方案必须在全村范围内进行公告或公示，广泛听取意见和建议。同时组织召开村两委会、党员扩大会等进行集中讨论，形成统一意见，对工作方案进行补充、修订和完善。通过旧村改造方案旧村改造方案必须提交村民代表大会讨论，并经全体代表过半数通过。旧村改造拆迁与管理1、拆迁调查和房地产评估定价旧村改造建设单位要委托房管部门深入调查摸底，
16、登记拆迁量，核实产权，并将调查的结果予以公示，接受群众监督。旧村改造建设单位要在不少于两家且具备相应评估资质的房地产评估机构中，采取公开、公正、公平方式，选择其中一家机构对拆迁范围内的房地产进行评估定价。2、房屋拆迁旧村改造建设单位在取得房管部门颁发的房屋拆迁许可证后，及时公布拆迁公告，并向被拆迁人做好宣传、解释工作。根据房屋拆迁公告，旧村改造建设单位应及时与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。对拒不拆迁的被拆迁房，拆迁主管部门和指挥部应讲究方法，做深入细致的思想工作，争取拆迁户的理解和配合。被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，指挥部可以依法向房屋拆迁主管部门申请仲裁或向人民法院起诉。指挥部与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁协议的，经当事人申请，由房屋拆迁主管部门调解。调解不成的，由房屋拆迁主管部门对双方争议的补偿形式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项作出仲裁，将裁决书送达双方当事人
