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1、武汉市“两规合一”研究“两规”编制体系专题编者按：2009 年，武汉市新组建“武汉市国土资源和规划局” ，承担着全市国土与规划的管理职能。为做好城乡规划和土地利用规划的衔接工作，提高依法行政的管理效能，充分发挥“两规合一”的职能优势，市国土资源和规划局组织有关单位开展了武汉市“两规合一” 的专题研究。形成了武汉市“两规”编制体系专题研究、武汉市土地利用分类与城乡用地分类衔接专题研究、武汉市“两图合一”专题研究等初步成果。本刊现分期刊发这些成果，供大家交流学习。2009 年，武汉市国土资源和规划局组建完毕，这对我市做好两规合一工作奠定了组织保障基础。为落实国家对两规衔接的要求，进一步理顺规划管理
2、体制，提高行政效能和依法行政水平，我局提出了总体规划对应市级土地总规、分区规划对应县级土地总规、控规对应乡级土规的编制体系框架，确定了两规编制衔接的总体方向，在此基础上，为进一步做好城规和土规编制工作，市局开展武汉市两规编制体系衔接研究工作。一、国家法规对“两规”编制衔接的要求分析(一)“两规”编制衔接的规划层次 总规层次的城、镇乡村规划与对应级别的土地利用总体规划。1、法律关于两规衔接的规定法律法规对两规衔接的规划层次有较为明确的提法。城乡规划法第五条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接；土地管理法第二十二条规定
3、，城市建设用地规模应当符合国家规定的标准。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。 2、两规的编制体系及主要任务城镇规划分为总规和详规两个层次，总规重点是确定城镇建设用地规模及总体布局，详规重点是各城镇建设用地地块的具体安排。乡村规划分为总规和建设规划两个层次，根据镇规划标准和村镇规划编制办法(试行)，乡村总规重点是乡域的村镇体系布局及集镇镇区的规划布局，建设规划重点是各村的详细规
4、划布局。另外，近期建设规划是对城市总体规划的土地规划编制体系中除了土地利用总体规划以外，还包括基本农田保护规划、土地开发整理规划、城乡建设用地增减挂钩区实施规划等专项规划。其中，基本农田规划和土地开发整理规划主要是为落实耕地和基本农田保护目标而编制的专项规划，与城乡规划关注的重点不尽相同；城乡建设用地增减挂钩规划是为实现土地节约集约利用目标，在严格控制城乡建设用地总规模的前提下，对总体规划确定的城乡建设用地布局进行的优化，如在总体规划下达的农村建设用地整理目标之外整理复垦出额外的农村建设用地，可启用城乡规划确定的发展备用地，需在实施两个规划时对规划布局进行局部修改和调整。因此，从各级土地利用总
5、体规划编制的内容来看，两规编制内容衔接的重点是总规层次的城镇、乡村规划和土地利用总体规划。详规(建设规划)层次的城乡规划是在两类总规衔接的基础上对城乡建设用地的具体地块进行安排。(二)两规编制内容衔接的结合点建设用地的规模、空间分布和边界。从两规的编制内容和管理范围来看，两规衔接的最终落脚点主要是城、镇、乡、村规划区范围内建设用地的规模、布局。1、两规相同编制的对象及其规划深度 两规共同的编制对象是对建设用地的安排。土规编制的主要目的是保护土地资源，协调发展和保护资的关系，统筹安排区域内农用地、建设用地和未利用地等全部土地的利用；城乡城乡规划编制的主要目的在于规范城乡建设行为，保障城乡各项建设
6、有序开展。两类规划都涉及对城乡建设用地的统筹安排。两规对建设用地的规划控制深度具有递进关系。根据根据国土资源部颁布的土地利用总体规划编制规程，土规的土地规划用途分类最小类为城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、。而根据城乡规划对建设用地的不仅要确定城、镇、乡村规划范围内建设用地的总规模，还要对城乡建设用地进行细分，统筹安排居住、公共设施、工业、仓储、交通、市政公用设施等各类建设用地的规模、布局及控制要求。从规划内容上看，城乡规划对建设用地的控制比土规要深化和细化。两类规划的相同点是需要确定建设用地的总规模和总体空间分布。2、“两规 ”行政管理部门的管辖范围从两规行政主管部门的管理范围来看，其交集
7、是对建设用地的管理：城乡规划主管部门的管辖范围是建设用地。根据城乡规划法第二条、第四十二条的要求，在规划区内进行建设活动必须遵守城乡规划法，城乡规划主管部门不得在建设用地范围外作出规划许可，意味着城乡规划主管部门的管理范围是规划区内的建设用地。土地管理部门的管辖范围是行政区内全部土地。根据土地管理法的要求，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将用地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地总规确定的用途使用土地。重点是做好耕地特别是基本农田的保护以及控制农用地向建设用地的转换。(三)“两规”在用于规划管理中应衔接的规划层次县、乡级土规和控制性详细规划、乡、村规划。
8、1、城乡建设管理的规划依据控规和乡、村规划国有建设用地的审批依据控规。根据城乡规划法第三十七、三十八条规定，规划行政主管部门对于提供国有土地使用权进行建设的依据控制性详细规划。集体建设用地的审批依据是乡、村规划。根据城乡规划法第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，依据乡、村规划，核发乡村建设规划许可证。2、土地管理的规划依据一县、乡级土地利用总体规划土地利用总体规划分为全国、省、市、县、乡等 5 个级别，根据规划的作用，分为政策性(全国)、结构性( 省、市)和实施性(县、乡) 等 3 个层次。国土资源管理部门进行管理的规划依据是县、乡级土规。县级土规主要
9、用于用途管制，乡级土规用于建设项目用地管理。综上所述，从两规在作为管理依据的作用来看，只有当市域内某个建设项目的布局同时满足县或乡级土规以及控规、乡村规划时，才具有全面合法的规划依据，才能提高建设项目审批的效率。 二、武汉 “两规”编制现状分析(一)武汉市两规编制概况1、土地利用总体规划编制概况市级土地总规编制完成。武汉分别于 1996 年和 2006 年编制了两轮武汉市土地利用总体规划 。2006 版全市土地利用总体规划已基本编制完成，并报国务院审批。县级土地总规大纲已编制完成。六个远城区中江夏区土规已批复，其它 5 个远城区的区级土规大纲已批，正在编制区级土规。七个中心城区中，正在编制洪山
10、区主城以外部分的区级土规大纲：其他 6 个中心城区的区级土规已在市级土规中确定。乡级土地总规正在进行试点编制。目前正在编制金口街土规，其它街、镇、乡、场的乡级土规即将开展。2、城乡规划编制概况确定了城乡规划编制体系。新一轮城市总体规划编制完成以来，我市确定了(“1+6+1”的城乡规划编制体系。主要包括 1个主干规划(总体规划分区规划控制性详细规划) 、6 个专项规划( 历史文化名城、地下空间、城市设计、旧城更新、综合交通、其它专项规划等)、1 个规划技术标准和科研项目库。相比城乡规划法中所提的总规和详规两个层次，武汉市增加了一个分区规划的规划层次，该规划层次在市域内的分区域(如区、街道、镇等)
11、 具有城乡规划法中的“总规” 的作用。城市总体规划编制完成。城市总体规划(包括市域城镇体系规划) 已获建设部部长常委会通过，正在国务院审查。都市发展区实现分区规划全覆盖。目前已完成了 6 个新城组群分区规划和主城分区规划的全覆盖。6 个新城组群分区规划平均每个规划面积约 400 平方公里，原则上都市发展区内的街、镇不再单独编制总体规划。区城镇体系规划全覆盖。目前已单独编了黄陂、新洲、东西湖、蔡甸、江夏等区城镇体系规划和汉南城乡一体化规划，洪山区城乡一体化规划在本轮总规之前编制。镇(街、乡、场)总规编制有待完善。都市发展区内部的镇已在组群分区规划中编制完成了镇区规划。如吴家山、纸坊、蔡甸、纱帽等
12、城关镇以及天河、三里、大集等一般建制镇等；都市区外的街、镇、乡、场总体规划，绝大多数为新一轮城市总体规划之前编制。如前川街总规、新沟镇区总规、左岭镇总规、湘口镇总规、武湖农场总规等。据统计，到 2006 年底，远城区(含洪山区)74 个街、乡、镇、场中的 51 个已编制了镇区总体规划。主城区实现控规导则全覆盖、新城组群正在开展控规导则的编制。村庄规划正在开展。为推进武汉市社会主义新农村建设，我市制定了武汉市新农村建设空间规划技术、武汉市村庄建设规划设计技术导则要求、武汉市镇域村庄布局规划编制要点的技术规范，并开展了各区的新农村建设分区规划。目前主要编制了汉南区镇域村庄布局规划、东西湖区村庄布局
13、规划。 (二)“两规”编制衔接存在的问题由于武汉市两个规划行政主管部门长期合并设置，新一轮两个市级总规同时开始编制，因此武汉市的两规在编制上总体保持了较好的衔接关系：如在城市定位、发展目标、发展方向、经济社会发展目标、城镇规模、总体空间布局等方面基本一致。但是，由于两规分数不同的国家管理部门，行业规范和要求不尽一致，因此从进一步提高两规衔接效率的角度来看，武汉市在两规编制中仍存在一定问题：1、“两规 ”编制体系的对应关系尚未明确建立目前武汉市两规分别已根据国家规范要求建立起了明确和清晰的体系。但从两规衔接的角度来看，武汉市两规编制体系的对应还存在以下问题：(1)两规编制体系的分类方法有差异土规
14、的编制体系分类严格按照行政区的上下级别来区分，分为市、县(区)、乡(街、镇、场) 三级，同时规划内容同步深化；城规的编制体系分类是主要按照规划的阶段(或层次) 来区分，分为总规、分规、控详规，同时规划区的空间规模逐步缩小。两者的体系分类既有相同也存在一定差异，相互之间的对应关系还不够明确。(2)城乡规划与土规衔接的项目类型不够明确由于城乡建设十分复杂，往往一个规划难以及时和有针对性解决城乡建设中面临的诸多难题，因此所需编制的城乡规划类型较多。从武汉前期已编和在编的规划项目来看，城市总体规划以下的规划有组群分区规划、区城镇体系规划、区城乡一体化规划、主城分区规划、区城关镇总规、镇总体规划、新农村
15、建设分区规划、镇域村庄体系规划、控规导则、控规细则、村庄建设规划等，每种规划都有侧重的解决了城市建设中面临的一些热点、难点问题，但也带来规划项目过多给城乡规划与土地规划衔接增加了难度。2、“两规 ”编制技术基础未有效对接(1)两规的用地分类标准不一样，导致建设用地的指标难以直接对应。两个规划对于建设用地的内涵和界定存在重叠和差异，如同样名称的建设用地，在两个规划分类中的概念和适用范围并不一致，为规划编制带来了较大困扰。 根据 土地管理法和国土资源部市县乡级土地利用总体规划编制指导意见(试行)(2009)的规定，土地规划采用三级分类体系。而城乡规划中关于建设用地分类在城市用地分类及规划建设用地标
16、准、镇规划标准和风景名胜区规划规范中有规定，分别对城市建设用地、镇区建设用地、风景区建设用地进行了分类。从现有分类来看，土地规划的用地分类与建设用地分类相互穿插、重叠，名称容易混淆。例如，城市规划中的城市用地规模包括了城中村用地、机场港口铁路等交通设施用地、其它 8 类城市用地，而在土规中上述用地分别对应农村居民点、交通水利用地、城市用地等。这些为现状建设用地的调查分析、规划建设用地规模的统计和计算带来了较大难度。(2)两规在编制中使用的现状基础资料不一样。土规使用的是每年的土地利用变更调查资料，城规使用的是城规口的调查资料。往往两个现状资料在对同一类用地的认定不一样，造成规划编制的现状基础不一样。是造成两个规划中用地布局不一致的重要原因。规划编制使用的底图比例不一样。城乡规划使用的是从 1:10 万到 1:2000 的地形图。土规使用底图比例为 1:1 万
