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1、内容摘要：城市生活垃圾，是指在城市日常生活中、或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。随着我国城市化进程的加快和人民生活水平的提高，城市生活垃圾的产生量也急剧增加，目前我国已有 2/3 的大中城市陷入垃圾的包围之中，垃圾围城问题日益严峻，大量产生的生活垃圾不仅对环境造成严重破坏，还使得很多资源被白白浪费。如果再不采取合理有效的措施，将会制约中国经济与社会的长期发展。不仅如此，城市生活垃圾的污染防治已成为世界各国面临的共同难题，所以如何有效的治理城市生活垃圾问题就显得格外重要。本文在对我国城市生活垃圾污染现状及存在问题分析的基础上，深入分析我
2、国城市生活垃圾管理立法概况及其不足，并借鉴若干西方发达国家城市生活垃圾管理法规和制度建设的成功经验，思考如何完善我国城市生活垃圾处理的相关措施，提出对城市生活垃圾污染防治立法的几点建议，期待我国城市生活垃圾问题得到根本治理。关键词：城市生活垃圾；立法研究；法律对策我国城市生活垃圾处理的立法研究引言随着城市化进程的发展、居民生活水平的提高，城市生活垃圾产生量与日俱增，垃圾围城已渐渐演变成为垃圾危机。这些垃圾不仅污染环境，破坏城市景观，还传播疾病，威胁人类的生命安全，成为社会公害之一。因此，城市生活垃圾问题是我国和世界各大城市面临的重大环境问题。如何采取科学合理的措施将城市生活垃圾变害为利，科学地
3、处理、利用垃圾，实现垃圾的减量化、无害化、资源化，是本文选择这一课题研究的根本目的之所在。本文在借鉴国外发达国家相对完善的管理经验的基础上，进一步完善我国城市生活垃圾的立法管理。一、我国城市生活垃圾概述（一）城市生活垃圾概述1、城市生活垃圾的含义。我国在 2000 年颁布的城市生活垃圾处理及污染防治技术条例中，规定了城市生活垃圾的概念。城市生活垃圾是指，城市人口在城市日常生活中产生、或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。2、城市生活垃圾的分类。关于城市生活垃圾的分类，目前国家也相继出台了一些垃圾分类回收相应标准，起到了一定的积极效果，
4、但是目前还没有制定一部专门的法律法规进行规范和指引。现行的垃圾分类回收相关标准为 2008 年住房和城乡建设部发布的城市生活垃圾分类标志 （GB/T 190952008） 。 生活垃圾分类标志规定了城市生活垃圾的分类和相应标志，此标准把城市生活垃圾分为了六类，依次为可回收垃圾、大件垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾。（1）可回收垃圾。可回收垃圾又分为纸类（报纸、期刊、图书、各种包装纸、办公用纸、广告纸、纸盒等） 、玻璃（玻璃瓶、碎玻璃片、镜子、灯泡、暖瓶等）、金属（易拉罐、罐头盒、牙膏皮等） 、塑料（各种塑料袋、塑料包装物、一次性塑料餐盒、餐具、牙刷、杯子、矿泉水瓶等） 、橡胶和木
5、制品类、织物共七种；（2）大件垃圾。是指体积大、整体性强、需要在拆分处理的垃圾，包括家具，家电等。（3）可燃垃圾；（4）可堆肥垃圾。可堆肥垃圾主要是指餐厨垃圾，包括剩菜剩饭、骨头、菜根菜叶等食品类废物；（5）有害垃圾。有害垃圾主要是指废旧电池，费日光灯管、过期药品等，这些垃圾需要特殊的安全处理；（6）其他垃圾。其他垃圾，也被称为不可回收垃圾，主要包括渣土、烟蒂、瓜果皮核等。这个标志的规定，在现在的垃圾分类回收事业中起着非常重要的作用。3、城市生活垃圾的处理方法。我国处理城市生活垃圾采用三种办法：填埋；焚烧；堆肥。填埋是目前我国处理生活垃圾最常用也是最主要的方法，大约占生活垃圾总量的 80%左右
6、，填埋省时、省钱又省力，却也容易对环境造成二次污染，对于一些不可降解的垃圾，填埋会对土壤、水体造成不同程度的破坏；焚烧是生活垃圾处理中运用程度最低的一种方法，生活垃圾焚烧数量很少。我国目前只有少数城市建立了大型焚烧处理场，一般民众或是小型垃圾处理场会使用这种方法，但是垃圾焚烧会产生很多有害气体，对空气质量造成很大威胁；堆肥是利用生物技术等科技将可降解垃圾转化为肥料使用，约占生活垃圾处理总量的 20%左右。垃圾是放错了位置的财富，利用堆肥技术能够将生活垃圾转化为资源，改善土壤的肥力，有很大的经济价值。但是，堆肥也有其局限性，对于一些难以降解的生活垃圾如重金属等是不适合这一技术的。最后，剩余只有
7、10%左右的生活垃圾通过废弃物回收进行循环再利用。（二）我国城市生活垃圾污染现状分析1、我国城市生活垃圾造成的环境污染。随着经济的高速发展，城市化进程的不断加快，人民的生活水平随之提高，城市生活垃圾的产生量也急剧增加。据统计，全世界每年产生 4.9 亿吨生活垃圾，且生活垃圾年平均增长速度是8.42%，而我国的生活垃圾一年产生 1.4 亿吨以上，以超过 8%至 11.5%的增长速度攀升，超过欧美国家 6%至 9%的增长速度，我国人均城市生活垃圾年排放量超过 440 千克/年，城市生活垃圾排放量年年攀升，但是城市生活垃圾的清运能力和有效处理率却没有增加。全国 664 座城市中，目前已有 2/3 的
8、大中城市陷入生活垃圾的包围中，有 1/4 的城市已经没有适合堆放生活垃圾的合适场所，我国已成为世界上生活垃圾包围城市现象最严重的国家之一。大量的城市生活垃圾得不到有效地治理与利用，对水体、大气、土壤等环境造成不同程度的污染，甚至威胁到居民的身心健康。首先，城市生活垃圾如果没有得到有效的处理，对水体造成严重污染。生活垃圾本身对地表的渗漏、降雨或跟随其他地表径流会使得其中有毒有害的物质被带入水体，这不仅会造成水质污染、杀死水中的许多生物，还会污染水源，危害人体健康；其次，城市生活垃圾对大气环境的破坏。城市生活垃圾成分复杂，其中的细小颗粒或粉尘重量较轻，随风飞扬造成大气环境质量低，空气清洁度不高，而
9、且在城市生活垃圾处理过程中产生的有毒有害气体也严重污染大气环境。第三，城市生活垃圾对土壤环境的污染。城市生活垃圾就地填埋不仅占用大量土地资源，造成土地资源减少与浪费，而且生活垃圾中难以降解的由于有害物质会杀死土塘中的微生物，造成土壤肥力下降，破坏土壤结构，影响植物根系的生长发育。最后，城市生活垃圾严重危害人体健康。因为生活垃圾伴随着对水体、大气、土壤资源的破坏，与之关系密切的人体健康势必会受到威胁。一些环保专家坦言：许多城市如果不及时采取相应的措施，无需几年，这些城市就要被垃圾所埋葬。2、我国城市生活垃圾造成的资源浪费。垃圾是放错位置的资源，垃圾堆里有黄金。而我国大量的城市生活垃圾得不到有效地
10、治理与利用，造成垃圾中许多可利用资源被白白浪费。城市生活垃圾浪费严重，资源化利用率不高。废弃纸类占城市生活垃圾的 2%至 12%，利用一吨废纸可以再造纸 800 千克，节约木材 4 立方米，节约用水 30 吨，节约用电 400 度。我国每年产生的 500 万吨塑料垃圾中只有 1/3 左右被回收利用，还有大约 50 亿元的资源被白白浪费。生活垃圾中不仅蕴含着巨大的经济价值，还具有不可估量的社会效益：可以节约大量的资源，减少环境污染，资源有效利用还可以缓解我国资源紧张的局面。生活垃圾的资源化是指：将生活垃圾直接作为原料进行利用或是对生活垃圾进行再生利用。（三）我国城市生活垃圾处理存在的问题1、没有
11、在源头上实现城市生活垃圾的减量化，城市生活垃圾的减量化没有得到应有的重视。生活垃圾的减量化是指：在生产、消费、流通等领域中减少资源消耗、以及废物的产生。近年来，我国城市生活垃圾的产生量不仅没有下降，反而以 10%的速度在逐年增长，城市生活垃圾累积量超过 60 亿吨，加重了城市生活垃圾治理的负担与难度。 “垃圾围城”的困境要得到有效的解决，就必须通过多种途径降低生活垃圾的产生量、提高生活垃圾的循环运用能力，而城市生活垃圾减量的关键就是进行生活垃圾的分类，对生活垃圾进行分类是实现生活垃圾“减量化” 、 “资源化” 、 “无害化”的最有力的举措。而且据统计，我国城市生活垃圾中有 1/3 都是包装性垃
12、圾，大量一次性生活垃圾的产生占据不小的比例。如果我国能对过度包装现象进行规范，在加上对城市生活垃圾进行分类和回收再利用，根据调查研究显示，城市生活垃圾就可以减少 40%到 50%。2、城市生活垃圾处理资金不足，技术水平落后，生活垃圾无害化处理率低。近年来，国家用于城市生活垃圾处理的资金投入仅占国民生产总值的 1%至 2%，而发达国家却已达到 2%至 3%，日本甚至达到了 3.7%。城市生活垃圾的无害化是指：它是城市生活垃圾处理中最后环节即末端处置所要达到的标准，要求在生活垃圾处理过程中或者是处理完毕后对生态环境不造成污染、或尽量产生少的污染。生活垃圾的无害化是垃圾处置的最后一个环节，相应的也是
13、对生活垃圾减量化、资源化环节的稳固。关于生活垃圾无害化的处理措施，我国城市生活垃圾处理采取卫生填埋、垃圾焚烧和高温堆肥的方式，其中以卫生填埋为主，我国超过 70%的城市生活垃圾都是采用填埋的处理方式。高效而严格的卫生填埋现在是许多国家处理生活垃圾的主要方式，但是卫生填埋要求的技术水平及标准比较高，况且较高的成本也需要较多的处理资金与费用。而我国绝大多数城市所谓的“卫生填埋”的方式就是以“消纳”为目的寻找合适场所直接简单填埋或是直接露天堆放， 。据国家公布的统计数字显示，城市生活垃圾有效处理率为 57.3%，但是由于填埋技术水平低以及资金力量薄弱、管理体制不健全等原因，城市生活垃圾有效处理率实际
14、为 13%左右，垃圾无害化处理率为 5%左右，这就是为什么我国统计发布的生活垃圾处理率比较高，而实际上生活垃圾处理率却如此之低的原因。此外，我国城市生活垃圾的无害化处置还处于起步阶段，无害化设备严重不足。现在我国许多城市的路段上、小巷里经常可以看到大大小小的垃圾堆，没有经过有效处理就堆置在街头上，严重污染水体、空气和土壤，因此造成的环境污染也比较严重。3、生活垃圾的源头分类是垃圾资源化有效利用的前提与保障，对城市生活垃圾进行分类收集是垃圾变废为宝的必要条件。日本是城市生活垃圾资源化利用比较成功的国家。如：日本科学家焚烧了堆积如山的生活垃圾用以发电和供热，然后利用焚烧后的灰烬加以提炼制成有机肥料
15、，饲料和建筑材料，当地果农使用了这些垃圾肥料和颗粒饲料，自己种植的瓜果蔬菜特别畅销，日本生活垃圾的资源化贯彻始终，形成了产业化的发展链条。我国超过 80%的城市生活垃圾是通过简单的填埋方式处理，这种方法使得大量的可利用再生资源被白白的浪费。而且我国城市生活垃圾混合回收的方式也使得生活垃圾资源化难度增大。我国目前对城市生活垃圾采取混合收集办法，生活垃圾没有严格的分类使得生活垃圾的回收以及处理极其困难，消耗很多的人力、物力以及金钱，而且对现有的技术处理水平也提出了挑战；其次，现有的法律法规不健全以及资金的匮乏也是造成生活垃圾资源化、减量化程度低的重要原因；最后，社会公众的垃圾资源化意识淡薄，一定程
16、度上造成了生活垃圾浪费严重的现象。4、加快城市生活垃圾处理立法的迫切性和必要性。我国关于城市生活垃圾处理的研究起步较晚，相关立法工作的开展也是在 2000 年以后才逐渐展开。在垃圾围城问题日益严峻的情况下，我国经济、社会、环境的良好、健康发展都经受着严峻的考研。如何在新形势下解决生活垃圾问题迫在眉睫。因而加强立法工作建设就显得格外重要，完善的法律法规框架是解决城市生活垃圾污染防治的关键手段。二、我国城市生活垃圾处理立法以及不足（一）我国城市生活垃圾处理的立法概况我国关于城市生活垃圾处理研究的起步较晚，从 1989 年才开始逐渐进行环境管理方面的立法。再加上，我国前期环境管理立法的重点是加强水环境管理与保护，直到 2000 年以后城市生活垃圾处理的相关立法工作才进一步得到重视与关注，所以目前我国城市生活垃圾处理的法律体系还不太健全。我国建设城市生活垃圾管理法律体系起步于 20 世纪 90 年代，现在的城市生活垃圾管理法律法规框架由法律、行政法规、行政规章、国家标准、地方性法规、国际公约六部分组成。由于我
