域外行政法主体简介

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1、域外行政法主体的简介,目录,一、大陆法系1、法国2、德国3、日本二、英美法系1、英国2、美国,前言,行政主体制度在行政法中占有相当重要的地位，是行政法学体系的一块基石。肇因于市民社会与公共行政的发展，高权官僚制管理逐渐向合作治理模式的转变，域外行政主体制度成为多元主体之间博弈与分担行政权的规则技术。行政分权包括两种方式，一是地方分权，即地方自治；二是公务分权，即将特定、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任。,大陆法系,一、法国 法国的行政主体是一个法律概念，就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职

2、务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。 法国法律承认三种行政主体，主要包括： （1）国家。 国家是法国最重要的行政主体； 行政是国家的一种职能，国家当然具有实施行政职务的权力，并承担由此而产生的权利、义务和责任。 （2）地方团体。 法国具有不完全的地方自治传统，但地方团体已具有独立的行政主体地位。因为它在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。 这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职务。,大陆法系,（3）公务法人。 公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行

3、政主体。 某一种行政职务的执行， 因为要求一定的独立性和专业性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职务中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人，法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构（les etablissemnts publics）， 王名扬的法国行政法按其性质译为公务法人。,大陆法系,二、德国 受德国民法法人理论的深刻影响，在德国行政法理上，行政主体的关键在于其具有行政法上的权利能力。（1）国家 国家的权力固然来自于人民，但除此之外，其存在及权限不能

4、从其他组织推导出来，因而被称为原始行政主体（originaerer Verweltungstraeger）。德国是联邦制国家，由16个联邦州组成。州不是省份，而是本身就具有国家权力的政治组织体，具有国家的性质。组成联邦的各州在属于整个国家即联邦的同时，还拥有自己的主权和管辖权与自己的宪法。国家包括联邦与州，国家行政因而可分为联邦行政与州行政。作为组织体的国家，为执行行政任务，必须设置行政机关作为其手足，其典型形式为科层制（官僚制）的行政组织体系。此体系强调“行政一体性”（Die Einheit Verwaltung），即国家行政整个成为一体，由最高行政首长指挥、监督，并以此总体向选民与议会负责

5、。行政一体性有以下两种意蕴：其一为在一个行政辖区内，尽可能将所有行政集中于一个机关或由统一的首长所指挥的机关群，另一则指国家所有行政机关的对外决定应保持一致性。,（2）公法人 这种具有公法人性格的行政单位，可以区分为公法社团、公共营造物与公法财团。A、公法社团 公法社团是指由国家高权设立，以社员为基础组成的公法组织，通常在国家的监督之下以高权的方式履行行政任务。公法社团与其他公法人相比具有如下特征：1）社员团体。公法社团是由社员所组成的公法组织，而且社员必须参与社团事务的决定，公法社团作为社员或其选出的代表组成内部的组织体，在内部构造上有民主的要求。2）自治行政。自治行政在法律上的意思是指，在

6、国家之下的行政主体以自己的名义，独立的不受指示的履行概括的、或法律规定的行政任务。在自治行政之下，公法社团得以高权方式执行行政任务。对其任务的执行，可以制定自治规章，此即所谓的自治权。,B、公共营造物 公共营造物是行政法上特有的组织形态。由于营造物的范围太广，很难找到一个适当的定义。当前德国对营造物的定义一般仍沿袭梅耶的界定，即营造物主体为持续履行特定的公共目的，所成立的一个结合人与物的组织体，其为具有法律上的主体性和权利能力的非社团组织。 公共营造物有如下特点：1）、公共营造物是非社团的组织体。2）营造物是服务性的机构，从而不能取代正式作成决策并发号施令的科层制行政机关，其与作为其母体的行政

7、机关间存在既独立又分工、既合作又对抗的关系。3）公共营造物的主要目的在于提供特殊的服务，从而才须强调其为人与物的结合，其所提供的服务包罗甚广，涉及科研、科技协助、教育、民生服务、经济等，其并包括军队、看守所、感化院、监狱等机构。可见营造物的本质其实就在于为特定目的而存在的行政机构。,4）公共营造物强调的是其与使用者间的关系。公共营造物与其使用者的关系不仅可为公法关系，亦可为私法关系。公共营造物的公共性是从组织上而言的，作为公法机构，其内部结构及其与设置主体间的关系应依公法判断，但从行为法上，虽其任务的执行大多采用公法的手段，但亦常常运用私法方式提供服务，此时应遵循私法的规则。在公法关系中，传统

8、上将其纳入特别权力关系的范畴。C、公法财团 它是指国家或其他公法社团，为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。公法财团的特征在于具有应为特定目的或受益人而使用的财产。其设立的最初目的主要限于贫困救济，但如今范围则已大为扩张，包括平准性基金、文化资产照顾基金、宗教文物照顾基金、残疾婴儿照顾基金、社会照顾基金等。,大陆法系,三、日本 日本行政主体既是行政权的归属者，也是法律上权利义务的归属主体。（1）国家； 国政，是根据国民的严肃的信赖和委托的，其权威来源于国民，其权力由国民的代表者行使，其福利由国民享受。（日本国宪法前言） 这表明，行政是根据过敏的信赖和委托而行使的，其福利是由国民享受的，

9、而不是由某些个人或特殊团体独自享受的。,（2）地方公共团体； 地方公共团体分为普通地方公共团体和特殊地方公共团体。前者是指在地方自治法上，作为统治团体，广泛地掌管地方性行政事务的都道府县及市町村 ；后者在地方自治法第2条予以承认其法律地位，例如特别区、地方公共团体的组合、财产区及地方开发事业团等。（3）其他公共团体（其他行政主体） 其他公共团体又分为公共组合行政组织和和所谓特殊法人行政组织。在日本，特殊法人这个概念本身存在诸多争议，并且，被称为特殊法人的行政主体，种类极为繁多，这些行政主体为了实现行政目的而使用权力行政手段的情形极为少见。 A、行政法人（营造物法人）,对某些与其由政府直接经营，

10、倒不如在自负盈亏的原则下采取企业式，更有可能达到合理的事业经营，交由国家或地方公共团体出资设立的独立法人，这种独立法人成为行政法人，也称营造物法人。主要有住宅都市整备团体、日本道路团体等各种公团；国民金融公库，住宅金融公库等公库；公害防止事业团，雇用促进事业团等事业团。B、公共组合 为实施属于公共行政的特定的事业，由有利害关系的人组成的公法上的社团法人，称为公共组合。例如，水害预防法上的水害预防组合，土地改良法上的土地改良区和土地区划法上的土地区划整理组合。,C、“延伸了的公共之手” 有一部分团体，尽管不是根据特别的法律规定，而是采取株式会社等私法上的组织形态，但是，其实质上也承担着一定的公共

11、服务任务。例如，废弃物处理公社等，是由地方公共团体等出资设立的团体，实质上也分担行政事务的一部分，因此被称为“延伸了的公共之手”。,英美法系,英美国家具有成熟的行政分权与地方自治传统，地方政府法成为一门专业化和技术化很高的独立法律部门，因此在英美法上，我们找不到“行政主体”之称，只存在功能意义上的行政主体。 一、英国（1）中央政府 A、英王及枢密院 英王的地位可以从政治和法律两个方面来看。在政治方面，英王是英国最古老的政府机构。在资产阶级革命以前，英王是实际的统治者，通过辅助机构行使立法、行政、司法各种权力和控制地方行政。资产阶级革命以后，建立议会最高原则和法官任期保障原则，英王的权力受到很大

12、的限制。十八世纪内阁制度确立以后，英王的权力进一步削弱。英国政治发展的历史，就是政治权力由英王移转于议会，又由议会移转于内阁的历史。现代英王已经失去实际的政治权力，也不再介入实际政治活动和负担任何政治责任。在法律方面，英王是英国宪法和行政法的中心环节。,枢密院同英王一样，也是古老的政治机构。英王通过枢密院的辅助，行使行政权力；B、内阁和首相 内阁是英国最高的决策机关和政府活动的领导核心。然而内阁的权力不是根据法律规定，而是根据宪法惯例所享有。1937年的英王大臣法首次在法律上提到内阁的名称。由于内阁没有法律规定的职权，内阁的决定要发生效力必须由议会制成法律，或者用枢密院令公布。（2）地方政府

13、在这里主要讲一下英国地方政府的特点：A、地方政府是一个法律人格者（法人）。在法律上能独立存在，并以自己的名义享受权利、负担义务。这种法人资格，过去或由英王特权给予，或由议会法律给予，现在都由法律给予。,（3）公立法人。 英国的公立法人类似于法国的公务法人。它有三层含义，并且只有同时具备下述三层意义的机构才是公法人。A、有独立的法律人格。这个法律人格一般由成文法所给予，但也可能由英王根据特权所颁发的特许状态所给予。公法人由于具有独立的法律人格，所以能以自己的名义起诉、被诉，享有财产，从事职权范围内的各种活动，并享有由此而产生的权利和负担相应的义务。B、在全国或一定的地区内执行由法律或特许状所规定

14、的某种公共事务。C、虽对一般行政机关保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度的联系，不象法院那样对行政机关完全独立。,B、地方政府由当地居民选举的代表组成。尽管在乡村地区中，有时某个教区或社区由于居民人数太少，只有居民大会，没有选举的地方议会，但这是例外。英国的地方政府基本上都以民选的地方议会作为代表机关，再由地方议会雇用专业人员管理具体事务。C、地方政府必须具有多种行政职务。每个政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小、资源多少的影响。所有的职务都由法律规定。D、地方政府执行职务的范围只限于一定的区域以内。英国地方政府管辖的区域除大城市外，基本上分为两级。但各级地方政府都不具有

15、其管辖区域内的全部政府权力，因为在同一区域内除地方政府外，都还有其他行政机构。E、地方政府经费必须有一部分是由当地居民所纳地方税负担。,英美法系,二、美国（1）联邦和州 美国是一个联邦国家，联邦政府和州政府是同等的行政主体；在联邦层面，行政部门是联邦政府的主要部门，其中包括的机构最多，一般称它们为行政机关，包括总统、总统的执行机构、内阁、部、独立的控制机构、政府公司。A、独立机构 联邦政府中除部是主要的行政机关以外，还存在大量的其他类型的行政机关。它们存在于部以外，或者虽然存在于部内，在活动上具有很大的独立性质，受部长的控制较少，所以称它们为独立的行政机构。独立机构的作用，大都是为了控制某一方

16、面的经济活动或社会活动，需要执行公平的政策，不受政治的影响，所以法律给予它们一定的独立的地位。,独立机构主要分为三类: 部内的独立机构,隶属于总统的独立机构,独立的控制委员会.B、政府公司 政府公司的组织由法律规定，包括在公司的组织章程之中。公司最高的领导机构一般是董事会，董事由总统提名经参议院同意后任命。任何政党在董事会中不能占绝对多数。董事任期较长，不是同时满期，防止总统对董事会的控制。设在部内的政府公司，董事由部长任命。 政府公司从事的业务范围很广，例如发电、运输，对小生产者和农民和出口商提供信贷，收购剩余农产品，担保银行储蓄等。特别是公众所需要的服务，由于投资太大或利润太少，私人不愿从事而由政府承担的企业，由政府公司经营。当然，政府公司的业务不是没有限制，政府公司没有象私企业那样的自由可以任意选择业务。政府公司和其他行政机关一样，只能从事法律所允许的业务。政府机关不能由于采取公司组织形式而扩张法律没有规定的活动范围。,