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1、作为国家正式制度的信访制度马跃（淮北市委党校，安徽 淮北 235000）内容摘要：为什么信访制度在中国延续了几千年？本文研究发现，信访制度不是老百姓建立的，而是中央政府建立的；不是非正式制度，而是国家正式制度，是中国政治体制的重要组成部分，是管理国家的日常形式；信访制度既是为百姓服务的，更是为国家服务的，是为了弥补体制缺陷和国家长治久安而建立起来的。关键词：国家正式制度； 信访制度； 监控； 纵向分权体制； 纠错权一、问题的提出许多学者研究发现，中国信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式。汉明帝时儒生杨政邀车驾为其老师鸣冤，汉
2、明帝深受感动而赦免了其老师，这是能找到邀车驾信访的较早事例1。明代，黄州同知安贞因与上司不睦，被诬陷下狱，经其家人再三申诉，地方大员均不予受理，其女儿一怒之下就赶进京城，大胆取下红牌闯入内宫，直接向朱元璋本人告了“御状”，结果替父亲打赢了这场官司，一时轰动朝野，传为美谈2。在规范和治理信访方面，国家建立了逐级上访、交办、派员审理、会审、御裁等制度。平民百姓若有冤屈，先至县衙申诉，后逐级上诉。凡中央信访机构收受的信访，一般由皇帝等人批阅后交原告所在地的衙门或原告所在地的上级衙门办理。有些重大上访案件，为弄清事实真相，皇帝委派朝官赴地方调查处理，有时也指派地方大员审理。对一些重大疑难案件，皇帝命朝
3、廷各部门共同审理，清朝称为“九卿会审”。特别重大的案件由皇帝亲自审理和处理2。晚清杨乃武与小白菜一案，经圣裁才最终结案3。信访制度被称为“直诉”制度，即在正常司法程序外创立的另一种告诉制度。当代中国信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，一定程度上体现了历史的延续和传承。我们要考虑的问题是，在相对完善的制度体系之外，为什么还要创立这样一种制度，把老百姓的信访活动合法化？在庞大而严密的国家机构之外，为什么还要设立一套专职的信访处理机构？尤其是，为什么信访制度在中国延续了几千年，并且越来越完善？信访制度与中国政治体制是什么关系？苏力说：“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在
4、的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。” 4已有研究大多从党的群众路线、保护百姓利益、公民权利以及不同救济方式的比较等角度探讨信访制度存在的必要性与合理性，本文试图从中国政治体制的角度探讨信访制度的功能和作用，以更加深刻地理解信访制度存在的意义。二、信访制度与自上而下的监控信访制度到皇帝时代就更加完善了。皇帝面临一个地域广博、人口众多的国家，没有精力直接处理老百姓所要求的一切事务，不可能直接从事征集赋税劳役之事，不得不建立众多层级和机关，不得不授权和依靠广大官吏来治理百姓。帝国组织体制是皇帝领导的分层分部门系统。分层方面，大致包括中央、地方和基层三个大的层次
5、。中央既包括位于京城的机关，也包括派驻地方的机关，派驻地方的机关演变为地方常任机关后，不得不再次安排派驻机关。地方和基层组织设置，代有变更。秦汉时设郡、县两级，隋唐时改为州、县两级，宋代设路、州、县三级，元代设省、路、府、州、县五级，明清设省、府、县三级。基层组织，秦汉至南北朝设乡、亭、里、什、伍五级，后魏设乡、党、里、邻四级，隋唐设乡、里、保、邻四级，宋代基层或实行保甲体制，或者实行乡里保邻体制，明代设乡、里、甲三级，清代设乡、保、甲三级。分部门方面，中央行政机关，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部，秦汉时以九卿为主要行政机关，隋唐以后是三省六部为主要行政机关。六部以下是二十四司。明清
6、时，皇帝直接领导六部。地方上仿照中央设置相应机关。皇帝依靠少则几万多则几十万的官员和几百万吏员以及广大乡绅和基层保甲长来管理国家和治理百姓。如何监管这支庞大的官吏队伍，是帝国面临的一大难题，而难中之难的是如何获取真实信息。国家建立了巡视、上计、考核、奖惩、任免等制度，但仅仅依靠自下而上的汇报和自上而下的考核，是很难获取真实信息的。各级官员极力隐瞒对自己不利的信息，对上汇报的总是对自己有利的信息，对下传达的是自己想传达的信息。可以编造假材料、制造假现场来应付巡视与考核。为突破信息封锁，实现对全国臣民的有效监视与控制，秦汉时便建立了直接由皇帝领导的监察机关。汉武帝时，官吏不法行为日渐增多，于是全国
7、被分为十三个监察区，分派十三道刺史，以皇帝亲自制定的“六条”问事。六条之中，除第一条针对强宗豪右以强凌弱外，其余全部针对郡守贪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行为5。后来，监察范围扩展到各级官吏。从六条问事中可以看到，在皇帝心中，监督制裁各级官吏的不法行为是监察机关的主要职责。为更有效地行使监察权，皇帝给予了监察机关弹劾权、司法权、审计权、调查权，甚至风闻奏事和随机处置权。明朝在正常的监察组织外，还建立了特殊的监察组织，即锦衣卫、镇抚司、东厂、西厂和内厂等特务组织。中国监察制度是相对发达的。除了皇帝以外，任何官员都在监督之下。这种监督包括来自于上级的监督，来自于监察系统的监督，来自于下属或者群
8、众控告、密告的监督。监察系统是独立于行政和军事之外的机关，既不受行政机关和军事机关的制约，也不受上级监察机关的制约，每个监察官都有权直接向皇帝反映问题。“在中国的国家机构中，间谍和告密者无孔不入，他们的职责就是要确保官员们遵从正确的行为准则和信仰。比如，在唐代，官员们需要定期参加再教育以使他们的行为方式符号标准，严禁他们在家乡生活和居住，而且，为了使他们对更高领导层的效忠，他们的任期也被限制得非常之短。他们还需要互相报告。需要专门记录其同行们的任何散漫的或怨恨的行为倾向。御史是富有效率的监察官，其职责在于揭示出所有潜在的异议。”697 “监控能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础。”
9、663总体来看，皇帝时代的国家机关，从中央到地方，主要包括三大部分，一是行政系统，二是军事系统，三是监察系统。元世祖非常形象地描述了三个系统之间的关系，他说：“中书，朕左手；枢密，朕右手；御史台是朕医两手的。”7除此之外，国家为什么还要设立一个接待和处理信访的机关，以及为百姓建立一个直诉制度呢？难道由行政、军事和监察三大系统构成的这样一个庞大而严密的统治体系还不够完美吗？没有信访制度，整个体制就是不完善的。王韬说，在君主专制制度下，有一个致命问题，就是上下情况不通，信息不畅。君主和民众之间有层层阻隔，民之视君如仰望天也。民众的呼声根本传不到高高在上的君主那里，因此官吏就敢于肆无忌惮为非作歹，民
10、众则饱受欺凌8。黄仁宇批评说，专制政府虽然有大帝国的统一，但上下之间缺乏一段有效的中间阶层，全靠君主以其人身上的机断作为弥补9。监察官员因为人手和成本的原因，所搜集的信息是非常有限的。不论是监察还是特务机构，都是自上而下派遣的，虽然与行政官员处于不同系统，但依然容易形成官官相护的关系网。更重要的，只有构成严重违纪或者犯罪行为的，才能进入监察的范围。那些比较轻微的侵权行为，或者一些合法的侵权行为，则不在监察范围。吴思发现，掌握权力的人可以借合法的名义来伤害别人，并充分利用这种权力为自己牟利，这种权力可以称为合法伤害权10。这种合法伤害的权力，因其合法性，便不在监察范围之内。把地方官员更多的行为纳
11、入掌控之中，同时又能排解百姓的冤屈，在官民之间寻求一点权利的平衡，就必须建立另一种信息传输渠道。监察官是旁观者，不能真切体会到被压迫、被欺凌的滋味。作为地方官侵害对象的百姓才有这种感受。百姓遭到侵害或者感到冤屈后，自然要表达不满和反映诉求，要维护自身权益，要求伸张被一些官员破坏的公道。因为中国纵向分权的政治体制，他们知道，只有找到管官的官，找到更大的官，才能讨回这种公道。因为没有集会、游行、罢工等权利，信访成为最容易为百姓接受的表达方式。从国家角度说，既要为百姓开通上诉、申诉、复议、信访等权利救济渠道，以维持社会稳定，又希望通过这种自下而上和无行政成本的渠道，获取更多真实信息，来监视和控制地方
12、官员的行为。信访与监察弹劾在功能上是互相配合、相互补充的。信访制度是突破地方信息封锁、监视地方、了解民情的重要手段。有学者说，传统中国是人治国家，其管理的方式主要通过“治人”来“治事”，因此信访的受理与处置常与对官吏的监察结合起来，通过对信访的受理加强对官僚队伍的管理和控制1。三、信访制度与纵向分权体制政府与百姓之间在权力上是严重不对称的，政府掌握巨大权力，百姓几乎处于无权状态。没有立法和司法权的制衡，没有新闻舆论的监督和制约，政府在出台行政性法规或做出具体行政行为时，更容易侵犯百姓权益。百姓权益即使受到侵害，即使发现地方官员贪污腐化、为非作歹，也没有合法权力责令其停止侵害，或者直接罢免他们。
13、处理百姓事务时，基层和地方官员掌握着一定的自由裁量权，在双方争执中对一方当事人偏向一点，或者慷国家之慨，对当事人照顾一点，都在易如反掌之中，加上官员腐败的因素，往往出现明显的行政不公现象。合法伤害与合法偏向都能使一方当事人或双方当事人感到委屈，希望找到更大的官加以纠正。人非圣贤，孰能无过。任何法官在处理案件过程中都不能保证万无一失。一个错误的判决，给当事人带来莫大伤害。为减少行政不公，当代中国出台了行政复议法和行政诉讼法，当事人认为行政处理不公时，有权提起行政复议或行政诉讼。为减少司法不公，当代中国在处理刑事、民事、行政案件中，都规定了两审终结制。不仅如此，对于已经生效的司法判决，当事人有权申
14、诉，并有可能提起再审程序。上诉、申诉和再审属于司法救济的方式，行政复议和行政诉讼属于行政救济的方式。为什么在行政和司法救济之外，又规定了信访这样一种特殊救济方式呢？一些老百姓为什么选择信访这样一种方式呢？应星对信访救济与其他救济形式进行了比较研究，他发现，行政诉讼和行政复议救济不仅受理范围窄，程序复杂，执行难度大，而且只能对行政决定作有限的变更，信访这种形式涵盖范围广，程序简单，执行力度大，而且有可能对行政决定作完全变更；信访这种形式让行政相对人感到成本较低；尤其是，越级信访有利于冲破地方关系网的束缚，增强了当事人对公正处理的希望11。当代中国，随着分灶吃饭财政体制的确立，在税收和转移支付不能
15、满足政府需求的情况下，经营土地就变成了唯一选择。在经营土地过程中，政府与群众之间形成了利益对立关系，并且地方政府往往利用自己的强势地位，强制征用或直接强制拆迁，因此而侵害百姓的财产权益。政府作为第三者，如果没有自己特殊的利益，便于处理群众之间的各种利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并且这种利益又与群众利益直接对立时，就变成了纠纷当事人。这时，谁来处理政府与百姓之间的利益纠纷呢？西方政治体制是横向的三权分立。当政府与公民之间发生冲突时，法院充当解决问题的第三方。法院是一切纠纷的最终解决者，也是官民冲突类案件的最终裁决者。因为这种最终裁决权，使法院成为地方政府强有力的制衡力量。中国传统时代，地
16、方上行政司法不分。目前体制下，因为法院在组织人事及财政方面完全依赖地方政府，因此形成了地方党委政府领导法院、法院绝对听命于地方党委政府以及行政干预司法的荒唐局面，使法院从地方政府的制约者变成地方政府的工具。越来越多的人不走司法诉讼途径，而拥挤到信访渠道中，既有对法院信任感下降的因素，也有在地方政府干预下，司法途径走不通的原因。信访被称为中国式维权的重要形式。有人说，老百姓的权利受到开发商或者地方政府的侵害，地方党委政府有时候明确指示法院不能受理。人们到法院打官司，常常发现稍微复杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向同级党委、政府请示汇报12。某些案件的司法途径已经被地方政府堵死了，老百姓在称之为“叫天天不应、叫地地不灵”的情况下，不得不走上漫漫上访路。中国实行纵向分权体制。在行政不公和司法失灵的情况下，上级机关成为民众上访诉求的对象，成为官民冲突的第三方，许多时候充当了法官的作用，负有解决下级政府与百姓之间纠纷的职责。上级机关可以责成下级机关改正错误、停止侵害、恢复原状、赔
