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1、美国环境影响评价制度（EIA）评介中国国土资源经济研究院冯春涛工业革命以来，随着科学的进步和技术的广泛应用，全球经济以前所未有的速度迅猛发展，人类的生活质量有了根本的改变。但一个不争的事实是，工业化是以对自然资源的过度攫取和对生存空间的严重污染及破坏为代价的。进入现代，这种价值观和行为已经严重影响了人类社会发展的可持续性。人类社会要发展，首先在于保护“生存家园”，因此，保护环境就成了一切社会行为和经济行为的出发点和归宿。环境影响评价(Environmental Inpact Assessment,EIA)制度的建立，在事前就将对环境可能造成的危害予以关注并进行评估，引起思想和行动的重视，从而可
2、以避免对环境的破坏，保证社会经济的可持续发展。环境影响评价制度（EIA）的起源环境影响评价制度起源于美国。1970 年美国联邦政府通过了国家环境政策法(National Environmental Policy Act,NEPA)，但在这部政策法中并没有“环境影响评价”(EIA)或“ 环境影响评估报告书 ”(EIS)等内容，而是在各联邦相关机构实际运作时，由环境品质委员会(Council on Environmental Quality,CEQ)为了进一步完善政策法，相继发布的一些指导原则(Guidelines)与管理规则(Regulations)，与在联邦各机关本身配合而定的实施办法一起逐渐
3、定名并确定制度。根据该法第 102 条的规定，“凡对人类环境品质有重大影响的法案或草案有质疑，以及联邦开发行为的提案或报告，告应提出环境影响说明书(Environmental Impact Statement,EIS)”。要求美国联邦政府各机构在计划、方案、政策制定之前，要提出环境报告，要对计划造成的环境影响，做详细评价。该法实施以来，环境影响评价制度逐渐深植于联邦政府各部门，后来世界各国逐渐依据美国的做法，建立起各自的环境影响评价制度。国家环境政策法是美国的“国家环境保护的基本宪章”，该政策法中的第 102条提到的“详细的报告书” 的规定就是环境影响评估制度的来源。第 102 条提供了手段和
4、方法来实现这一政策目标，以确保联邦政府会依据该政策法的内容执行职能。它和环评会的相关规定以及各联邦机构所制定的相关政策，一起形成了整个美国的环境影响评价制度。在该条第一项中规定，美国在对各项政策、规定进行解释和执行时，应以“最大可能程度” 来配合国家环境政策法的政策目标。此规定就是使该政策法保持权威性，避免各机构部门不依法实施。而对各机构部门在制定政策或规划以及进行项目开发活动是否以最大可能程度考虑了环境的影响，则由法院来承担最终监督和检查责任。该条第二项规定，“运用系统化的思想，以确保在做可能影响人类环境的规划与决策时，环境影响评价能与经济、技术一起作为影响因素统一考虑。当某一部门对其它部门
5、所制定的政策、规划或开发项目有疑问或有不同意见时，还可提请环境品质委员会进行协调，环境品质委员会可以组织专家进行讨论和质询，如果总统环境质量委员会的协调不能奏效，则经法律诉讼程序进行裁决，由环保方面的专家和公众共同组成的陪审团来确定其可能产生的环境影响。在第二项同时规定了联邦各机构由其负责人在提出重大影响环境的立法及其它开发行为的提议或报告之时，需准备一份详细的报告书。报告书中应包括：(1)拟议行为对环境的影响；(2)拟议行为实施时，对环境造成任何的不可避免的不利效果；（3 ）拟议行为的替代方案； (4)局部短期的环境利用，与维持和提高生产力之间的关系；（5)拟议实施时所涉及的任何无法变更的和
6、无法恢复的资源耗竭。而在详细报告书完成之前，负责人应就拟议行为的环境影响，咨询具有管辖权或特殊专门知识的联邦机构，并取得意见。总统、环境品质委员会、公众可以随时得到报告书和各方意见。除了 详细报告书 内容中规定需提出替代方案外，第 102 条同时规定了联邦各机构应研究制定并描述适当的替代方案，以协助解决或减少提案中资源不同使用方式之间的冲突。可以说，环境影响评估纳入决策中，其重要指标之一就是环评对替代方案的考虑与评选，并反馈至决策中。环境品质委员会实施规则的程序及内容环境品质委员会实施规则强调整个国家环境政策法的过程。从早期规划开始到评价报告书的制作，意见的证询、审查，到最后正式决策。此外实施
7、规则中还有一些细节的步骤，例如：分层评估，(tiering)、范围确定(scoping)、意见证询(commenting)等。此实施细则也确立了三个阶段，即有不需进行环评的排除名单、环境说明书(EA)、环境影响报告书(EIS)，其中环境影响报告书 (EIS)还包括初稿和终稿两部分。整个环境影响评价程序首先是环境影响说明书的制作，这是对于环境影响评价书必要性的简短分析，说明书中必须考虑拟议行动的替代方案，而后与环品会咨询。假如联邦机构决定不需准备下一阶段的环境影响评价报告书时，必须发表无重大影响认定书 。假如决定准备评价书则发布意向公告，并且两者都要包括在联邦公报之内。若需进行更仔细的环境影响评
8、价，接下来一步就是确定范围，其目的是为了使其它机构和公众能及时的参与讨论评价书的规划、判定评价书的范围，以及界定评价书讨论的重大议题。评价书本身制作包括评价书初稿(draft)和终稿(final)，并公布于联邦公报。然后拥有相关职权与专业知识的部门必须提出评论、召开说明会让公众参与讨论，并由相关机构予以审查。当机构对该计划做出最后决定时，必须要有决策纪录和摘要以说明计划内容，如有拒绝采用对环境最有利的方案，需解释拒绝采用的理由及减轻对策的方法。最后评价书同评论意见与讨论意见提交至环保署，环保署同时要将评价书副本送至环品会。1、环境说明书对于何时需准备环境说明书，在实施规则中并没有明确规定时间。
9、只是要求要在实施规则对机构程序(agencyprocedure) 所规定的原则下，各机构以其自身规定的程序子以准备。联邦机构对环境说明书负责简明公开文件，并提供证据与分析来决定是否进一步准备评价报告书或是提出“无重大影响文件”。这一内容至少应包括该拟议行为的需要性、替代方案、原计划与替代方案的环境影响、咨询人、机构列表。2、范围的确定在确定需进一步进行环境影响评价，公布公告后，应开始范围的确定工作。范围确定过程主管机构应邀请相关邦、州、地方或公众共同参与。重点决定评价报告书的范畴，欲深入分析重大议题。范围的确定包含拟议行为范围、替代方案与对环境的影响。因联邦机构在范围确定之时，应考虑到项行为、
10、三项替代方案与三种影响，分别为：相连性拟议行为(connected actions)、累积性行为、相似的行为；零方案、其它方案、减轻环境影响的措组成的方案；直接的、间接的、累积的影响。3、环境影响评价报告书制作的原则报告书可分为初稿和终稿，评价报告书应是分析性收录所有资料，依重要性来评论对环境的冲击，不重要的内容不需谈论太多，评价书需简明且包含替代方案的讨论，评价书不可变为决策的合理化工具。4、评论、意见征询与审查在初稿完成后，终稿完成前将进行评论、意见证询与审查程序。同时要求负责机构必须获得有法定职权或专业知识的其它联邦机构，或被授权开展并执行环境标准的联邦机构(如环保署)的评论意见。对整个
11、环境影响评价制度的评析美国国家环境政策法第二条第三款规定，要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其它重大联邦行动(major federal action)中，包括任何由联邦机构提供金融、财政补助或管理的活动。1978 年环境质量委员会颁布的国家环境政策法实施程序的条例规定，联邦的行动有四类：官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政计划(action programs)、具体项目(specific projects)。也就是说，美国进行环评并不限定在建设项目对大气、水、
12、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面，重大决策环境影响评价已成为它的重要内容。2、注重项目筛选以提高环评的有效性各联邦机构根据自己的程序己排除了一些可以免作环评的项目，因为依据经验就可以知道这些项目对环境不会造成太大影响，他们分别制定了一些筛选原则，通过对项目和计划进行界定。可能出现 3 种情况：对环境不会造成不利影响或影响不显著的项目、就不需要进行环评；认为在筛选阶段环境影响的范围与大小不能马上确定的项目，就需要进行环境影响初步评价，初评后认为项目环境影响较小，则不需进行详细的环评；认为环境影响较为显著，将有可能对人类环境质量造成较大影响的，就要洋评并编制环境影响报告书，而且需要经过
13、环保署的正式审查。3、替代方案是环境影响评价和重要组成部分环境影响报告书应当以对比的方式说明建议活动及选择方案的环境影响并向决策者和公众清楚地解释可供选择的方案。联邦机构还必须仔细研究和客观评价所有的合理选择方案包括不进行活动的方案，并确认由开发者研究的完善的选择方案，说明其选择的主要理由，估计其环境影响。替代方案可以由活动建议人、评价程序的监督机构甚至是公众提出，应当包括拟议的活动、可替代的活动和不活动方案，也应提出完成拟议活动的不同方式（例如通过探求不同地点、不同规模或选择恰当的时间)和达到活动目的需要的不同途径。应当明确的是，对项目实施的目的和需要不应限定过窄，否则对环境较为有利的方案便
14、有可能被排除。4、公众参与是实行环境影响评价制度的一项重要程序美国的环评制度在第一、第二阶段的环评都有要求公众参与的规定，程序上也有行政程序法及情报自由法，以作为参与程序及方式的依据。在筛选程序后主管部门将项目信息告知公众，评价范围的确定也向公众公开，并在此期间使公众可以了解更多的背景资料，对于公众是否能够接触评价文件。要求得到报告书的任何组织或个人分发全部草案和最终报告书。获得了足够的关于项目情况的信息后，要求必须对公众的书面评论作出反应，且有较大反对意见或公众对听证感兴趣时应举行公众听证会。当对评价的正当性有较大疑问时，对公众评论和主管部门的要求没有解决的问题可以将其提交法院解决。国土资源2002 年 6 月
