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1、1论 国 际 法 视 角 下 的 我 国 公 安 外 国 人 管 理摘 要 ： 外 国 人 管 理 是 国 家 主 权 范 围 内 的 事 。但 国 家 在 依 据 属 地 管 辖 原 则 行 使 对 外 国 人 的管 理 时 ，必 须 注 意 不 违 背 本 国 所 承 担 的 国 际 义 务 ，遵 守 国 际 法 的 基 本 原 则 及 与 他 国 共 同 参 加 和 遵守 的 国 际 条 约 和 习 惯 。在 我 国 不 断 融 入 全 球 化 浪 潮 的 今 天 ，用 国 际 法 的 视 角 来 审 视 我 国 的 公 安 外国 人 管 理 ，对 改 进 此 项 工 作 ，树 立 我
2、国 负 责 任 大 国 形 象 都 具 有 积 极 的 现 实 意 义 。本 文 从 外 国 人 管理 的 概 念 入 手 ，通 过 对 国 内 法 和 国 际 法 关 系 的 法 理 分 析 ，从 国 际 法 的 视 角 来 剖 析 我 国 的 公 安 外 国人 管 理 制 度 ，并 在 总 结 问 题 的 基 础 上 ，提 出 了 我 国 公 安 外 国 人 管 理 符 合 国 际 法 有 关 规 定 的 改 进 建议 。关 键 词 ： 公 安 外 国 人 管 理 ；国 际 法 ；问 题 ；建 议一 、 引 言随 着 全 球 化 、 区 域 化 进 程 的 不 断 推 进 ， 跨 国 的
3、人 口 移 动 更 加 频 繁 ， 非 法 移民 及 跨 国 犯 罪 也 随 之 增 加 。 以 外 国 人 入 出 境 、 居 留 及 相 关 活 动 等 为 主 题 的 外 国人 管 理 问 题 正 以 前 所 未 有 的 冲 击 力 考 验 着 主 权 国 家 ， 引 起 国 际 社 会 的 广 泛 关 注 。多 年 来 ， 国 际 社 会 在 外 国 人 管 理 上 达 成 了 一 定 的 共 识 ： 处 在 一 个 国 家 境 内的 外 国 人 都 受 所 在 国 的 管 辖 。 为 了 保 证 和 维 护 国 家 主 权 ， 国 际 间 开 展 正 常 交 往 ，外 国 人 进 入
4、 一 国 境 内 后 必 须 遵 守 所 在 国 的 法 律 和 法 令 。 国 家 对 其 领 域 内 的 外 国人 的 管 辖 权 称 为 属 地 管 辖 权 ， 也 称 属 地 优 越 权 。 1由 于 各 国 独 立 行 使 并 享 有 对 外 国 人 的 属 地 管 辖 权 ， 它 们 在 本 国 境 内 给 予 外国 人 什 么 待 遇 ， 别 国 无 权 干 涉 。 根 据 中 华 人 民 共 和 国 外 国 人 入 境 出 境 管 理 法 及 其 实 施 细 则 ， 外 国 人 入 、 出 境 、 居 留 的 有 关 事 物 由 公 安 机 关 管 理 ； 根 据 中 华人 民
5、 共 和 国 刑 法 、 中 华 人 民 共 和 国 治 安 处 罚 法 等 法 律 规 定 的 属 地 管 辖 原则 ， 凡 是 发 生 在 中 国 领 域 内 的 违 法 犯 罪 行 为 ， 不 论 其 行 为 人 是 中 国 公 民 ， 还 是外 国 人 ， 公 安 机 关 都 有 权 依 照 中 国 法 律 予 以 处 罚 。 因 此 ， 我 们 不 难 看 出 ， 在 我国 的 外 国 人 管 理 工 作 上 ， 公 安 机 关 是 最 不 可 或 缺 的 行 政 和 司 法 力 量 。 本 文 的 公2安 外 国 人 管 理 是 指 我 国 公 安 机 关 和 警 察 人 员 在
6、行 政 和 刑 事 管 辖 活 动 中 ， 对 涉 及 外国 人 有 关 事 务 的 管 理 ， 是 国 家 主 权 在 特 定 领 域 的 重 要 体 现 。 它 不 仅 包 括 国 籍 ， 外国 人 入 境 、 居 留 、 出 境 的 日 常 行 政 管 理 ， 而 且 包 括 外 国 人 违 法 、 犯 罪 案 件 的 处 理 。一 般 而 言 ， 国 家 的 属 地 管 辖 权 所 涉 及 的 外 国 人 还 包 括 外 国 派 驻 本 国 的 外 交 代 表 、领 事 官 员 、 国 际 组 织 代 表 等 享 有 外 交 特 权 和 豁 免 的 外 国 人 。 但 是 ， 这 类
7、外 国 人的 法 律 地 位 与 一 般 外 国 人 不 同 ， 应 按 照 国 际 法 原 则 、 规 则 和 制 度 由 外 交 部 门 予以 处 理 ， 不 是 公 安 机 关 管 理 的 对 象 。二 、 公 安 外 国 人 管 理 和 国 际 法 的 关 系（ 一 ） 公 安 外 国 人 管 理 和 国 际 法 关 系 的 法 理 基 础国 家 主 权 是 国 际 法 的 基 本 原 则 。 它 是 指 国 家 具 有 的 独 立 自 主 地 处 理 自 己 对 内和 对 外 事 务 的 最 高 权 利 。 其 中 ， 对 内 主 权 包 括 各 国 根 据 各 自 情 况 制 定
8、有 关 外 国 人管 理 的 法 律 、 法 规 。 外 国 人 在 入 境 国 居 留 ， 不 论 是 临 时 性 的 ， 还 是 永 久 性 的 ， 不管 他 居 留 多 长 时 间 ， 只 要 他 不 离 开 入 境 国 ， 必 须 接 受 所 在 国 家 的 管 辖 。 而 一 国 政府 对 于 一 个 合 法 入 境 的 外 国 人 ， 也 应 该 提 供 法 律 保 护 ， 维 护 其 合 法 权 益 ； 同 时 ，对 违 法 犯 罪 的 外 国 人 依 法 惩 处 。 因 此 ， 国 内 法 是 外 国 人 管 理 的 主 要 依 据 。另 一 方 面 ， 根 据 国 家 主 权
9、 各 国 形 成 了 互 不 相 同 的 针 对 外 国 人 管 理 的 法 律 制 度 ，出 现 了 诸 如 国 籍 冲 突 、 管 辖 冲 突 、 庇 护 与 引 渡 、 甚 至 是 外 交 保 护 等 现 象 。 为 了 解决 这 类 问 题 ， 各 国 不 断 加 强 合 作 ， 协 商 签 订 双 边 和 多 边 条 约 ， 或 遵 循 国 际 习 惯 法 ，完 善 国 际 法 体 系 。 由 此 可 见 ， 国 际 法 也 是 外 国 人 管 理 的 依 据 之 一 。从 本 质 上 讲 ， 外 国 人 管 理 和 国 际 法 关 系 的 理 论 基 础 是 一 直 争 论 不 休
10、 的 国 际 法基 本 理 论 问 题 法 与 国 际 法 的 关 系 。 国 际 上 关 于 国 际 法 和 国 内 法 关 系 问 题 上持 有 两 种 观 点 ， “一 元 论 ”， 主 张 国 际 法 与 国 内 法 属 同 一 法 系 ； “二 元 论 ”， 主张 国 际 法 与 国 内 法 是 两 个 不 同 的 法 律 体 系 。 我 国 法 学 者 认 为 ： 正 确 认 识 二 者 的 关系 应 既 看 到 国 际 法 与 国 内 法 是 两 个 独 立 的 法 律 体 系 ， 同 时 也 应 该 认 识 到 它 们 之 间是 有 着 密 切 联 系 互 相 渗 透 和 补
11、充 。 也 就 是 说 ， 家 而 言 ， 在 参 加 制 定 国际 法 时 应 当 考 虑 国 内 法 的 立 场 ， 在 制 定 国 内 法 时 必 须 顾 及 其 承 担 的 国 际 法 义 务 ， 通过 制 定 国 内 法 履 行 国 际 义 务 ， 不 应 制 定 与 国 际 法 相 违 背 的 法 律 。 际 法 看 ，3它 的 许 多 原 则 和 制 度 是 借 用 国 内 法 概 念 的 ， 例 如 ， 有 关 领 土 、 条 约 的 原 则 、 规 则 在不 同 程 度 上 来 源 于 罗 马 法 。 另 外 ,各 国 的 国 内 立 法 实 践 对 国 际 法 原 则 、
12、规 则 和 制 度的 形 成 和 发 展 也 同 样 起 着 重 要 的 作 用 。 内 法 看 ， 它 也 受 国 际 法 原 则 、 规 则 和制 度 的 影 响 。 在 不 少 场 合 国 内 法 也 采 用 国 际 法 的 概 念 ， 例 如 ， 国 内 法 采 用 领 土 的概 念 以 规 定 国 家 的 管 辖 权 。 2 践 来 看 ， 处 理 国 际 法 与 国 内 法 关 系 问 题 ， 实际 上 是 国 家 如 何 通 过 国 内 法 执 行 国 际 法 的 问 题 ， 也 就 是 国 家 如 何 在 国 内 履 行 其 所承 担 的 国 际 义 务 问 题 。 目 前 各
13、 国 通 过 采 纳 或 转 化 的 方 式 把 国 际 法 的 规 定 纳 入 国 内法 ， 使 其 在 国 内 得 以 适 用 ， 并 对 国 际 法 的 地 位 作 出 规 定 ， 从 而 解 决 上 述 问 题 。 在我 国 ， 倾 向 于 缔 结 的 条 约 是 我 国 法 律 的 组 成 部 分 ， 并 且 可 以 在 我 国 直 接 使 用 ， 但不 能 优 于 我 国 宪 法 。 5但 是 ， 我 们 也 要 看 到 ， 国 际 法 虽 然 要 求 各 国 严 格 履 行 国 际义 务 ， 以 保 证 国 际 法 的 规 定 在 国 内 得 以 执 行 和 遵 守 ， 但 对
14、各 国 通 过 什 么 样 的 方 式在 其 国 内 适 用 ， 以 及 遇 有 国 际 法 与 国 内 法 相 抵 触 情 况 时 如 何 处 理 并 没 有 规 定 ， 这就 为 二 者 在 实 践 中 出 现 冲 突 埋 下 了 伏 笔 。 例 如 ， 美 国 由 于 主 张 后 法 优 先 前 法 原 则 ，其 国 会 后 来 通 过 的 法 律 就 可 使 以 前 已 成 为 美 国 国 内 法 一 部 分 的 条 约 规 定 在 其 国 内失 效 。 6总 的 来 说 ， 国 内 法 与 国 际 法 之 间 是 既 对 立 有 统 一 的 辩 证 关 系 ， 既 有 互补 性 ，
15、又 有 不 可 避 免 的 矛 盾 。 正 确 处 理 好 二 者 的 关 系 是 完 成 外 国 人 管 理 立 法 和 执 法工 作 的 基 础 和 关 键 。 7（ 二 ） 国 际 法 在 公 安 外 国 人 管 理 中 的 体 现1、 国 籍 管 理在 涉 及 外 国 人 的 管 理 ， 尤 其 是 出 入 境 管 理 工 作 中 ， 公 安 机 关 首 先 遇 到 的 是 如何 区 别 本 国 人 、 外 国 人 、 无 国 籍 人 、 多 重 国 籍 人 以 及 区 别 外 国 人 是 哪 个 国 家 的 人 ，这 些 都 属 于 国 籍 识 别 问 题 。 国 际 法 规 定 的
16、 国 籍 是 指 个 人 作 为 某 一 主 权 国 家 国 民 或公 民 的 法 律 资 格 身 份 ， 是 国 家 区 分 本 国 人 和 外 国 人 的 法 律 依 据 。 1930 年 关 于 国籍 法 冲 突 若 干 问 题 的 公 约 第 1 章 第 1 条 规 定 ： “每 一 国 家 依 照 其 法 律 决 定 何 人为 其 国 民 。 此 项 法 律 如 与 国 际 公 约 、 国 际 习 惯 及 普 遍 承 认 关 于 国 籍 之 法 律 原 则 不相 冲 突 ， 其 他 国 家 应 予 承 认 。 ”主 权 国 家 基 于 本 国 境 内 外 国 人 与 本 国 所 存 在 的 利益 关 系 等 情 况 ， 给 予 部 分 外 国 人 以 本 国 国 籍 ， 这 对 于 进 行 国 际 迁 移 的 个 人 而 言 ，获 得 了 变 更 国 籍 的 机 会 ， 而 对 于 一 个 主 权 国 家 而 言 ， 产 生 了 对 国 籍
