证券自律监管的国际比较与我国证券自律监管体制的完善

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1、赵福建.证券自律监管的国际比较与我国证券自律监管体制的完善J.中国集团经济，2008.5一、证券自律监管体制的国际比较 各个国家由于 政治 、经济、 文化 传统及证券市场的发育程度不同进而导致了其监管体制并不完全相同，从总体上区分，世界上各个国家的证券监管体制大致可以分为三种类型：传统自律模式、法定型监管模式、中间型监管模式。 （一）英国：传统自律型证券监管模式 英国是一个具有典型自律传统的国家，市场经济传统使英国的市场对政府的干预具有天然的戒备 心理 ，各种会员式的行业协会构成了英国市场 管理 的主要力量。从证券市场监管的类型上看，英国是“自律监管”的典型代表，强调“自我监管” 、 “自我约

2、束” ，英国的证券业自律监管从监管主体分为两个层次，第一层次是由证券交易所构成的一线监管；第二层次是由证券交易所协会、收购与合并问题专门小组和证券业理事会三个机构组成。 英国的证券交易所实际上行使着英国证券市场的日常监管职能。 英国的第二层次的证券自律监管体系由三个非政府机构组成，主要为英国证券交易所协会，其实质属于行业协会，它由伦敦证交所和英国其他六个地方性证券交易所的经纪商和自营商组成。通过对交易所的自律，为交易所监管其会员提供各种行为规则，从而实质上成为监管英国证券市场的重要自律机构。英国企业收购和合并问题专门小组，它是一个由英格兰 银行 总裁提议设立的研究机构，其职责是起草管制企业并购

3、的规则。英国证券业理事会，它是由英格兰银行提议而设立的一个由 10 个以上专业协会代表组成的民间证券管理组织。其主要工作是制定、执行有关交易的各项规则。该理事会下设一个常务委员会，负责 调查 证券业内人士根据有关规则提出的投诉。 （二）美国：集中统一监管模式 美国政府对证券市场的监管主要通过美国证券交易委员会（SEC）进行，SEC 是依照1934 年证券交易法而成立的，SEC 作为对美国证券市场监管的独立超然机构，拥有规则制定权、监督检查权、 行政 处罚权、准司法权等诸多权力，SEC 在证券市场管理中的权威性是无与伦比的，从而形成了一个集中、统一、权威的监管机构，执行命令非常迅速，监管效率极高

4、。 美国目前共有八个国家证券交易所及一个全国证券商协会，其他还有各种地方性的证券业协会和其他职业共同体等，这些组织构成了美国证券自律监管的重要力量，其中规模最大的自律组织的就是全国证券交易商协会（NASD） ，其会员证券商达 5000 多家；其次为纽约证券交易所（NYSE） ，会员证券商有 500 多家，多数证券商同时为 NYSE 和 NASD的会员。纽约证券交易所是联邦政府指定的自律组织，其责任不仅监督股票交易，且须监视所有 NYSE 会员与会员券商，以检查其是否遵循 NYESE、SEC 以及其他政府管理机构制定的证券监管规则。NASD 是一个非营利性的会员制行业协会，其工作人员最初由志愿人

5、员组成，如今会员已囊括在 SEC 注册券商的 90%。NASD 的市场管理部门是其最大的部门，其监察及管理 Nasdaq 的股票交易市场，以及非在证券交易所挂牌上市交易的股票交易市场：柜台交易市场（OTC） ，其行使的权力包括会员注册准入、自律规则的制定、日常交易监管（主要对场外交易 OTC 市场） 、会员纠纷的调解与仲裁、处罚等，对美国证券市场的监管发挥着重要作用。（三）法国：中间型监管模式 欧洲大陆国家的 证券 监管模式大多是介于美国模式与英国模式之间，既注重政府的直接监管，又注重民间组织的自律监管，其中以法国和德国最为典型，本文主要介绍法国的监管模式。 法国对证券业的监管既强调政府的直接

6、干预，又注重自律机构的自律监管。法国对证券业监管的主要机构有证券交易所 管理 委员会、证券经纪人协会和证券交易所协会和证券交易所协会三家。其中，证券交易所管理委员会是法国政府监管证券的职能机构，受 财政 部监督，该委员会的成员亦由财政部任命。委员会的主要职责是：负责对证券 市场 的交易情况进行监管；对各有关证券的规则提出制定和修改建议；有权对参与证券交易的公司和证券交易所的营业行为进行检查审核；决定对证券报价的承认或撤销，在一定范围内确定佣金的标准；还可对证券交易所的交易程序做出决定；确保 上市公司 及时、准确披露相关信息资料，证券交易所委员会是法国政府对证券市场监管的最重要机构。 证券经纪人

7、协会和证券交易所协会均为行业自律机构。其中，证券经纪人协会是由全国证券交易所的经纪人组成，主要职权包括：组织实施证券市场交易的监督管理；监管协会成员和证券经纪人的日常经营活动；审查 申请 上市公司的资料，并将审查意见提交证券交易所委员会通过；稽核检查和惩处证券经纪人的违法行为。证券交易所协会的主要职责是向证券交易所监管委员会提供咨询，并监督证券经纪人的活动。 二、我国证券自律监管体制的缺陷 经过多次改革，目前我国证券市场监管体制基本上形成了以中国证监会为主导的政府集中统一监管模式， 证券法规定目前我国的证券监管体制为：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场集中统一监督管理” “在国家对证券

8、发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理” 。但是该模式与美国的集中统一监管模式有本质的区别，该监管模式具有如下特点：（一）证券业协会目前尚属联谊性质的组织，对会员监管的能力较差 中国证券业协会是我国证券法明确规定的唯一自律监管组织，证券业协会的自律监管工作虽然取得一些成绩，但由于缺乏应有的权威性和有效性，自律性管理体系缺乏统一性、协调性，现实中存在以下主要问题：第一，证券业协会权力和职责没有真正到位，法律授予的自律监管权力难以实施；第二，证券业协会在某种意义上还是政府机构的附庸，并未真正代表会员利益，证券业协会难以在法律授权之外进行自主性监管；第三，证券业

9、协会体制不顺，导致自律组织重叠；第四，证券业协会不能反映会员的利益和要求，不能对违法违规会员给予必要的惩戒。（二）沪深证券交易所难以有效行使自律监管职能我国证券交易所管理办法明确规定了证券交易所的自律监管职能，但是，在实践中，证券交易所仍难以有效发挥自律监管作用，主要表现在以下方面： 1、政府是交易所的直接发起人和设计者，交易所的治理结构受政府干预严重。与英国和美国自发成立交易所不同，上海和深圳证券交易所的设立主要来自官方的规划和筹办，据资料记载，上海和深圳证券交易所的设立动议和筹备运作完全是政府一手安排，政府（地方政府）是这两个交易所得以设立的主要推动力。政府主导下的交易所难以建立其独立运作

10、的治理结构，如：“交易所的理事长、副理事长由证监会提名，理事会选举产生” 、“总经理、副总经理由证监会任免” 、 “证券交易所中层干部的任免报证监会备案， 财务 、人事部门负责人的任免报证监会批准” 。而作为交易所的权力机关理事会的成员任命，法规规定有近半数的成员（不超过 1/2，不少于 1/3）由政府直接委派；此外在会员单位中有哪些单位担任理事单位，会员大会并无决定权，由政府指定，理事单位的选举只带有程序性。政府直接介入交易所内部组织，使得我国的证券交易所既无法建立会员制也无法建立公司制的治理结构，会员利益无法体现，自律只能成为一句空话。2、政府型构了交易所的内部规则，控制了交易所的经营大权

11、。我国交易所的大小规则绝大多数都是由政府决策的，如+1 制度、涨停板制度等，均是在证监会的授意下建立的；又如对于上市公司上市申请的审核批准权，发达国家一般都是由交易所决定，但我国却是证监会在行使。总之，对于证券交易所的日常事务，基本上是证监会直接控制和指挥，交易所自律缺乏自主性导致自律监管的优势无法发挥。 3、交易所自律监管权力不足，受政府影响较深。实践中，我国的证券交易所身处一线却没有足够的监管权，对一些重大违规行为如中科事件、银广厦造假案显得无能为力。由于交易所自主性制定监管规则受线，其自身亦无法自主创造自律监管权力，导致了一些原本由证券交易所自主享有的监管权力受到政府的侵蚀。三、完善我国

12、证券自律监管体制的建议 （一）完善自律监管组织的治理结构，保证其独立自主决策 针对中国证券业协会，应当改革其内部组织结构和决策机制，限制政府官员兼任证券业协会领导，改组理事会，使会员大会成为证券业协会的决策核心，对会长的选举不应当由证监会提名，进一步增强证券业协会的民间色彩。改组其会员结构，证券交易所、证券登记结算公司应当退出证券业协会，使得证券业协会真正成为券商利益的代表，增进其在会员中的权威性。 对于我国沪深两大证券交易所，首先应当明确两大交易所的性质，以改变我国证券交易所既非会员制亦非公司制的现状，无论是会员制还是公司制，增强交易所独立性无疑是未来改革的方向。要明晰其产权结构、完善、优化

13、其治理结构，在产权结构明晰的基础上，交易所自律监管才具备真正的动力来源。充分发挥会员大会在交易所决策中的核心作用，减少证监会对交易所内部组织结构过多的干预。 （二）充分合理配置自律监管组织职权，树立自律组织的威信 自律组织实施监管的权力不足已经成为制约我国证券自律监管发展的瓶颈，在当前我国缺乏自律传统的情况下，通过法律充分授予自律组织监管职权，无疑是加强自律的好方式，建议在我国证券法中明确规定证券交易所自律地位，并规定“证券交易所可以根据交易所章程和业务规则，对会员实施自律监管，交易所有权对会员及其雇员等进行检查、 调查 、处分，交易所可以设立解决会员之间或会员与客户之间发生的纠纷的调节或仲裁

14、制度” 。证监会一方面要在具体监管过程中充分授予证券交易所监管职权，另一方面要坚持限权原则，有所为有所不为，充分保障具备专业优势的证券交易所发挥一线监管的作用。 对于我国的证券业协会，应当赋予其在行业自律规则、行业标准制定，证券从业人员资格 管理 ，调解与仲裁会员之间争端以及对我国将来的场外交易市场的管理中发挥主导性作用。在目前我国证券业协会先天发育不足的情况下，除了对其组织结构进行完善外，还应当加大法律法规对其授权力度，证监会把以前对券商管理的权限应当适当委托给证券业协会行使，政府权力的收缩与协会权力扩张应同步进行。 （三）加强政府监管与自律监管之间的协调 1、应当完善政府对证券自律组织的监

15、管。证券自律监管组织所代表的行业利益会容易与 社会 公共 利益发生冲突，证券业协会从本质上还是券商利益的代表，而证券交易所往往也会被赢利的目标所局限。损害中小股东利益的现象时有发生。同时，证券自律组织可能引发行业自闭，妨碍竞争。因此，政府必须加强对证券自律监管组织的监管。 2、应当建立起政府与自律组织以及自律组织之间的协调。在现阶段，首先应明确政府监管机关与自律机关在监管中职责分配，除了法律明确授权外，我国可以借鉴香港的模式，通过签署备忘录的方式加以规范，以此来协调证监会与自律组织之间的关系。其次，自律组织之间在监管职责分配中也应当加以协调。目前我国的证券业协会与证券交易所会员存在重复，监管职能上也存在很多不合理之处，应根据二者的各自优势确定不同的监管重点领域，二者也可以通过签署谅解备忘录的形式协调监管权限。