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1、第四章 公共政策方案的制定分析,公共政策分析,案例：医改方案的制定过程,2006年9月，国务院成立了由国家发改委和卫生部任双组长单位、11个部委(现已增至16个部委)参加组成的医改协调小组，着手设计新的医改方案。 2006年10月中旬，国家发改委在其官方网站上开辟了“我为医药卫生体制改革建言献策”专栏，面向全社会征求对医改的意见和建议。2006年10月召开的党的十六届六中全会明确了医改的方向：“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，健全医疗保障制度，建立国家基本药物制度和规范公立医院管理。”,公共政策分析,案例：医改方案的制定过程,据了解，新医改方案的制订过程中显示了空前的公共性和广泛性。医改协
2、调小组通过各种途径，广纳民间以及各方面学者的意见，听取不同声音。除国家发改委开通官方网站听取民意，医改协调小组还委托北大、北师大、复旦大学、国研中心、世卫组织、世界银行、国际咨询机构麦肯锡等6家机构提出备选方案，后来北京师范大学、人民大学、清华大学中国社科院也提出了方案，也就是说，有10套备选方案。,公共政策分析,案例：医改方案的制定过程,由国家发改委以及南方16省区市主管副省(市)长等参加的医改座谈会上，提供给与会者讨论的医改方案文本主要融合了九份专家意见稿的内容，包括一个总体目标、四个主要原则和八大改革方向。总体目标即到2020年建立一个覆盖中国城乡全体居民的基本医疗卫生服务制度。四大原则
3、即公共卫生、医疗保障、医院管理、基本医疗服务等。八大改革方向包括医疗管理、运营、投资、监管体系、科技人才、信息等方面。,公共政策分析,案例：医改方案的制定过程,针对“医改多套备选方案”之说，卫生部部长陈竺在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“最后提出来的，只能是一个方案”。国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向全社会公布了深化医药卫生体制改革指导意见征求意见稿，向全民征求意见 。,公共政策分析,案例：医改方案的制定过程,在短短一个月的时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见352
4、60条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的深化医药卫生体制改革指导意见正式文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。,公共政策分析,政策方案规划的基本程序,制定政策目标,设计政策方案,论证评估方案,抉择政策方案,公共政策分析,一、政策目标的确定,政策目标的作用是政策方案设计和优选的基础依据是政策方案执行的指导方针是政策绩效评估的参照标准,公共政策分析,案例：房价调控目标引争议,在国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知中规定，各城市人民政府要合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于2011年一季度向社会公布。 继3月
5、28日上海公布房价调控目标为涨幅低于8%后，29日广州市公布房价涨幅要低于全市年度生产总值增幅和城市居民人均可支配收入增幅；深圳市公布全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度GDP和常住人口人均可支配收入的增长速度；北京市的房价调控目标将参照人均可支配收入增长情况。,公共政策分析,案例：房价调控目标引争议,各地的房价调控目标引起公众质疑：这究竟是限价目标还是涨价目标？有学者认为，各城市应该先确认房价水平是否存在虚高现象，而不应该简单地与GDP和城镇居民人均可支配收入挂钩，否则将严重削弱楼市调控的政策效果。 还有人认为，房价调控目标与“居民住房支付能力”挂钩更关键也更有意义 ，而反映住房支付能力
6、的指标是房价收入比，即住房价格与城市居民家庭年收入之比，一般认为，合理的房价收入比的取值范围为46倍。,公共政策分析,如何确保政策目标的有效性,政策目标具体明确政策目标具有前瞻性政策目标具有可行性政策目标具有协调性政策目标与手段统一,公共政策分析,确定政策目标的困难,价值因素政治因素多目标间的冲突,公共政策分析,二、备择方案的设计,政策方案的轮廓设想政策方案的细化设计,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,中国人口在本世纪中叶达到16亿以后，人口数量会有明显下降，进而出现“人口危机”，导致劳动力资源不足。原国家计划生育委员会“中国未来人口发展与生育政策研究”课题组在中国未来人口发展与
7、生育政策研究中提出了政策方案。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案1：假定维持1998年城乡各自的生育率不变假定到2017年左右，我国城镇人口比例将达到40左右；2030年城镇人口比例可能超过50；到2050年城镇人口比例将为60左右。城市化对未来人口发展影响很大，若维持1998年城乡各自的生育率不变，随着城市人口比重的上升，全国总的生育水平将呈下降趋势。当城镇人口比例达到50时（2030年），平均每个妇女预期终身生育子女数（TPPR）将达到1.74个孩子，而到2050年会降到1.66个孩子。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案2：在现行政策基础上，在全国允
8、许双方独生子女夫妇生育二孩27个省份现行生育政策中关于独生子女夫妇可以生二孩的规定将对生育率产生影响，这种影响将从2005年开始逐渐显现。由于20世纪80年代初开始大量出现的独生子女目前开始进入法定婚育期，21世纪初尚不会有太多的待生二孩的妇女“堆积”。从现在就开始此政策不会引起生育率的大幅度波动。但是实施得越晚，堆积的数量则越大。因此建议，各地如要执行夫妇双方均为独生子女允许生二孩的政策，起始年最好不要迟于2005年。假如从2005年开始在全国普遍实行独生子女夫妇可以生二孩的政策，2010年总人口约为13.8亿，2040年前后总人口达到峰值15.5亿后开始进入负增长，2050年总人口将减少到
9、15.2亿左右。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案3：在现行政策基础上，允许只要一方是独生子女的夫妇（包括双方都是独生子女）可以生育二孩。此政策调整将使我国人口数量的高峰推后、峰值提高。2040年前后总人口达到峰值时将接近16亿。这一方案虽然也可以接受，但有一定的风险。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案4：在现行政策基础上，普遍允许农村妇女生育二胎这样带来的好处是缓解生育政策在农村执行中遇到的阻力。假如能够实现这一政策的平稳过渡，而且城乡妇女放弃二孩生育的比例随社会经济的发展有所提高，按此方案预测，总人口将在2040年后达到约15.8亿的高峰，仍略低于允
10、许城镇夫妇一方为独生子女均可生二孩（方案3）的结果。但要实施这种方案，也要冒一点的风险。由于前期生育政策造成的大批待生二孩妇女的堆积可能引起生育率的急剧飙升；政策放宽的倾向性影响可能引起局部地区生育失控；政策的不连续性可能给计划生育工作造成直接冲击。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案5：城市农村普遍允许生育二孩这一政策的调整风险更大，即使我们作乐观的假设，中国总人口也会超过16亿，因此，这一方案不可取，仅作为参考。,公共政策分析,案例分析：计划生育政策的备选方案,结论：基于以上分析，确认方案2为推荐方案，即在现行政策的基础上，从现在起，全国城市农村普遍允许双方为独生子女的夫
11、妇可以生二孩。从降低生育率的角度来看，还有更紧的方案，但是，采取相对较宽松的方案2，既能够达到稳定低生育率的目的，又能在一定程度上缩小生育政策与生育意愿的差距，并达到调节人口结构的目的。从政策调整对计生工作的影响来看，这又是影响最小的一种方案。,公共政策分析,公共政策工具,什么是“公共政策工具”？公共政策工具是实现公共政策目标的手段。公共政策工具是连接公共政策目标与结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。,公共政策分析,公共政策工具的分类,根据公共物品和服务提供过程中政府介入程度的高低，将公共政策分为三类：自愿性工具（voluntary instruments）、混合性工具（mix
12、ed instruments ）和强制性工具(compulsory instruments)。,公共政策分析,公共政策工具光谱图,家庭与社区,志愿者组织,市场,信息与规劝,补贴,产权拍卖,税收与使用者付费,管 制,公共企业,直接提供,低,高,自愿性工具,自愿性工具,混合性工具,强制性工具,政府介入的程度,公共政策分析,强制性工具：管制,是政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为做出要求和规定的活动。优点：所需信息相对较少；较容易实施；在运行管理中不确定性较低；更适用于危机管理；成本更低；具有政治感染力。缺点：扭曲自愿性或私人活动导致经济上的无效率；抑制创新和技术进步；缺乏灵活性；社会服从成
13、本较高。,公共政策分析,强制性工具：公共企业,优点：是提供公共物品的有效率的经济政策工具；所需信息少；能积累公共资金以用于公共支出。缺点：政府难以有效地控制公共企业；缺乏有效约束；效率低下。,公共政策分析,强制性工具：直接提供,优点：所需信息少容易运行；较高的工作绩效；避免了间接提供产生的谈判、讨论等问题；允许交易内部化从而降低成本。缺点：刻板僵化；容易降低公共服务的质量；造成浪费；容易受到政府机构之间和政府机构内部冲突的损害。,公共政策分析,自愿性工具：家庭与社区,优点：不耗费政府资金；在长期照顾残疾人等领域更为合适；易获得广泛的政治支持。缺点：无力解决复杂的经济问题；容易产生不公平。,公共
14、政策分析,自愿性工具：自愿者组织,优点：低成本；较高的灵活性与回应性；公平；促进社会团结，提高政治参与水平。缺点：不适用于解决复杂的经济与社会问题；可能蜕变为官僚组织，使其效力与效率大打折扣。,公共政策分析,自愿性工具：市场,优点：在提供大部分私人物品上是富有效率的手段，是自愿配置的有效工具。缺点：不能提供大部分公共物品；高度不公平。,公共政策分析,混合性工具：信息与规劝,优点：对尚无明确解决办法的情况是首选；改变或放弃比较容易；成本低；与民主理念相一致。缺点：软弱无力。,公共政策分析,混合性工具：补贴,易于确立和实施；灵活；鼓励创新；管理和实施成本低；较高的政治可行性。缺点：需要财政资金；收
15、集相关信息成本较高；不适用于危机处理；难以取消。,公共政策分析,混合性工具：产权拍卖,优点：容易确立；灵活。缺点：助长投机行为；不公平。,公共政策分析,混合性工具：税收与使用者付费,优点：容易确立；灵活；持久的财政激励；有助于创新；减少官僚机构的执行任务。缺点：需要大量信息；不能满足危机时期快速反应的要求；繁杂。,公共政策分析,案例分析: 以下政策使用了哪些政策工具?,太原市环卫部门采取多项措施解决垃圾乱倒等现象：增设环卫基础设施，首先购置的近1000个垃圾桶，并补充建设一批垃圾转运站；规定新建小区要配套建设封闭式垃圾箱、垃圾池、转运站等环卫配套设施；委托居委会成立环卫服务队，负责社区的日常管
16、理；城中村”的村民、暂住人口及单位也将缴纳城市生活垃圾处理费,公共政策分析,案例分析: 以下政策使用了哪些政策工具?,国家曾采取过下列调控措施抑制房价过快上涨：1、提高二套房贷的首付比例至50%2、鼓励企事业单位利用自用土地集资合作建房；鼓励中低收入家庭成立住宅合作社解决住房问题；3、奉劝年轻人不要急于买房，可以先租后买4、加大廉租房和经济适用房的供应量5、户籍居民限购2套，非户籍居民限购1套6、购房合同必须网签，房价信息随时公布7、规定各城市须出台房价调控目标，建立政府目标责任制8、要求非主业央企退出房地产行业,公共政策分析,思考题,请参考以上所讲的公共政策工具，谈谈可以怎样来解决春运问题。,
