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1、1,公共政策分析,2,导论：作为一门独立学科的公共政策分析,3,一、我们生活在一个充满了政策的世界,我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们的政策都是合理的吗？限制养犬、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、安乐死、劳动合同法不合理的政策为什么会出台？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？,4,为什么矿难不断？为什么那么多人暴富？ 为什么农民工受到歧视？为什么有病看不起医生？很多农家子弟考上大学却读不起书？为什么房价高涨，宏观调控效果有限？为什么社会治安状况比较差？为什么社保资金可以被挪用？如何建构和谐社会？如何实践
2、“以人为本”？如何让弱势群体从经济发展中受益？为什么我们进入了“矛盾凸显期”？,5,二、公共政策分析的属性,公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独立学科;公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域 政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学将新的科学技术成果及手段，特别是将现代管理科学应用于公共政策理论中，为政策的科学性提供了有效的保证。它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。,6,学习方法：讲授+讨论+案例分析+自学学习要求：独立之思想、自由之精神:
3、 内心的自由是最可宝贵的。罗素 盲从无异于无知，比无知更为可怕。 理论是在不断批判中发展的，多元化是人类思维的一种必然。 知识很重要，能力比知识更重要；没有唯一的答案。,三、学习的方法,7,四、参考资料,著作类： 卢梭：社会契约论； 罗尔斯正义论； 托克维尔论美国的民主； 易中天美国宪法的诞生和我们的反思； 奥尔森：集体行动的逻辑； 阿特金森和斯蒂格里茨：公共经济学； 哈耶克：通往奴役之路； 哈耶克：自由秩序原理 曼昆经济学原理； 托马斯戴伊 理解公共政策。报刊网站类：南方周末炎黄春秋,8,第1讲 公共政策分析基础,第一章 绪论第二章 公共政策主体第三章 公共政策决策体制,9,第一章 绪论,1
4、.1公共政策的含义和渊源1.2公共政策的功能1.2公共政策的类型,10,一、公共政策的定义,（一）什么是公共政策公共政策一词并没有一致的定义；“政策”一词的跨学科性，使不同学科领域的学者分别从不同的角度进行定义；不同的学者运用不同的理论方法和价值观要从多种角度去理解公共政策。,11,在古汉语中，政者，正也，其本义为规范、控制。而策，谋术也，其本义为计谋、谋略。若将两词合起来则为规范的计谋。,12,戴维.伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配。传统政治学的角度，侧重公共政策的价值分配功能。但忽略了公共政策除价值分配功能之外的其他功能。伍德罗.威尔逊：政治家制定的、由行政人员执行的法律法规。 从制定
5、和执行的主体角度，是典型的政治行政二分法。真正的主体更多，内容也比法律法规宽泛。托马斯.戴伊：凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。突出了行动特征政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做很大差别。卡尔.弗里德里希：政府机构与周围环境及之间的关系。系统论的角度，突出环境的因素。政策制定者根据自己的价值偏好做出的选择。精英论和理性论的观点。政策是利益团体斗争的结果。利益集团论的观点。,西方几种有代表性的定义,13,结论： 不管西方学者在公共政策定义的表述上有多大不同,但多数学者都认同这一论点,即公共政策是政治过程的产物，把公共政策看作是政治系统的产出。推论： 不同的政
6、治过程产出不同的公共政策。,西方几种有代表性的定义,14,中国学者有代表性的观点,台湾学者伍启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。北京大学张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识以及行动计划和策略等。陈庆云：公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。1.公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物； 2.公共政策的本质是为了解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配；3.
7、公共政策对利益的分配是一个动态的过程，是有时间与空间限制的，并且服从于政府的整体目标的需要。 但也有人认为对公共政策的本质应做更全面的认识。,15,中国学者有代表性的观点,中国学者一般把政策的主体界定为政府、党。中国学者则更注重公共政策对社会组织、群体行为和行动的规范、指导、约束功能。,16,公共政策：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。公共政策的表达形式： 法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。制度和政策的联系和区别： 制度既包括正式制度，也包括非正式制度； 制度是稳定的； 政策是在一定的制度框架之内针对
8、具体社会问题 而制定的，具有多变性。正式制度和政策具有一定的交叉性,我们的政策定义,17,2公共的含义,前提：区分几组概念以解决社会公共问题为目标：目标的公共性以体现公共意愿为总体标准：标准的公共性由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行： 参与主体的公共性形成过程经由法定的民主政治程序：程序的公共性。,私人与公共； 公共与集体； 个体主义与集体主义。,18,二、社会为什么需要公共政策研究： 市场经济下公共政策的理论基础,1.为什么需要公共政策市场失灵 Market Failure公共产品;外部性;自然垄断;信息不对称.,2.为什么需要公共政策研究（1）政府失灵 Government Fai
9、lure公共决策失效；公共物品供给低效；政府扩张；寻租与腐败。,19,2.为什么需要公共政策研究（2）,它所研究与解决的问题和公众利益密切相关。从实际的角度看，一个人理解了公共政策过程就可以知道如何去影响公共政策。在新世纪，公众将越来越多地卷入公共政策过程。 行政现代化的必然要求。无论是发达国家，还是发展中国家，政府决策的科学化是共同追求的目标，尤其是发展中国家，随着社会的发展，现代化步伐的加快，决策的科学化、民主化的要求日益迫切。随着科技和交通的发展，我们需要对公共政策问题有更多的认识。,20,三、公共政策的渊源与发展,1、时间与地点：公共政策是二战后发端于主要工业发达国家的一门新兴学科，发
10、源地美国。,需求的角度：二战后所产生的大量的社会和经济问题日益需要政府作出实质性的政策干预。而这些问题的复杂和棘手使政府在制定公共政策时必须借助有效的政策分析手段，以维持其对社会的有效管理和控制。正是这种来自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析学科的产生和发展。 供给的角度： 作为应用学科，政策分析必须要有一整套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学（尤其是社会科学研究方法）的飞速发展正好为政策分析提供了许多行之有效的新方法和新手段。,21,2.标志：1951年哈罗德拉斯韦尔政策科学：近来在范畴与方法上的发展,拉斯韦尔关于政策科学的六点界定（1）政策科学是有关民主的学问：涉及
11、个人的选择，必须以民主体制为前提。(2) 政策科学的是建立在实证主义基础上的学问：目标是追求政策的合理性，必须使用数学公式和实证主义，建立可检验的经验理论。(3) 政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问：它所选择的经验分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。(4) 政策科学具有跨学科的性质：它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。 (5) 政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问：后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;。(6) 政策科学是以社会变迁和发展为研究对象,以动态模型为核心的学问。,22,标志2：德洛尔的政策科学“三部曲”。 公共政策制
12、定检讨（1968年） 政策科学构想（1971年） 政策科学进展（1971年） 对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善。政策科学的兴起。20世纪70年代中期，已成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。,23,3、政策科学在美国兴起并不是偶然的，有着深刻的原因,（1）理论基础：（2）实践基础:（3）思想库的成熟：（4）美国的国内条件： 社会生产规模扩大、结构复杂、功能综合、影响广泛； 社会分工细化； 科学技术的最新发展,24,1978年以前中国政策制定上的教训是深刻的；1986年，万里委员长在全国软科学工作座谈怀上做决策民主化、科
13、学化是政治体制改革的一个重要课题的讲话；1991年江泽民十四大报告：“加速建立和健全民主的、科学的决策制度”；1997十五大报告：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民值得决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”；本世纪初以来，随着我国社会科学领域日益注重理性方法的运用，我国公共政策研究水平有了较大提高。 （1）初步建立了中国政策科学的理论框架；（2）科学研究成绩斐然；（3）教学体系初步形成；（4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化初见端倪。,4、我国公共政策研究的发展情况,25,1.2 公共政策的功能,26,一、引导功能：,为目标群体树立一个行为导向。从
14、作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。案例:“让一部分人先富起来”：正导向功能 通过罚款方式控制人口生育：负导向功能交通事故赔偿制度：“压伤不如轧死”,27,二、分配功能,政府用政策来调整现实的利益关系，任何政策都体现了一定利益的分配。易获利的群体或个体：与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社会集团有力的利益集团权力的拥有者,28,三、管制功能,通过政策对目标公众的限制和制约、禁止。表现为两个方面：(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。 现代社会管制
15、存在的形式多样化： 请举例。,29,四、调控功能,是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。 公共政策的调控功能，也有直接和间接两种形式。举例：经济调控、社会调控,30,1.3 公共政策的类型,一、一般分类方法二、根据政策的具体功能三、依内容的分类四、依据内容的性质,31,公共政策的立体网络结构,32,一、根据层次的划分 1元政策,元政策的含义：元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。元政策的功能：,排序价值功能、选择方向功能规定程序功能。,33,1元政策,类别： (1)元政策的第一种类型是价值性的元政策 “民主”、“自由”、“公正” 、效率、宽容； 宪法第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民； “以人为本” 。(2)元政策的第二种类型是方向性的元政策 “以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则”、“坚持改革开放” (3)元政策的第三种类型是程序性的元政策宪法第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则 。,
