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1、城乡统筹规划：制度构建与政策思考,中国城市科学研究会副理事长 李 兵 弟 2010年12月11日 济南 中国城市规划学会小城镇专业委员会年会,2010-12-11,1,一、对当前统筹城乡发展阶段的基本认识,（一） 城乡统筹发展阶段的基本判断 （二） 现阶段城乡差距扩大成因的基本分析 （三） 统筹城乡规划的宏观定位与基本要求 （四） 现阶段城乡统筹规划的基本目标指向 （五） 国家深化农村改革发展一系列举措,2010-12-11,2,概 况 2009年底城乡居民点： 655个城市，6.05亿人 19322个建制镇（县城关镇1635个，以下数据不含县城关镇） 14848个乡（集镇），696个农场 全
2、国共有266.6万个村庄（2004年320.7万个，1990年377.32万个）；行政村（村委会驻地）59.7万个（63.4万个） 2008年户籍总人口9.46亿人，1.3亿左右非农人口 全国建设用地面积大约22万多平方公里 其中：城市建设用地面积大约有5万多平方公里（城市3.6、县城关镇1.5万平方公里） 其中：村镇现状建设用地面积约17万平方公里（建制镇3、集镇0.8、村庄13.2万平方公里）,2010-12-11,3,（一）城乡统筹发展阶段的基本判断,党的十七届三中全会的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 “我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业
3、、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期” 。,思考：十七届五中全会 民生、内需、农业、区域、社会、文化、环境、科技、体制 城镇化发展的时代背景、现实要求都在不断变化 统筹城乡是推动城镇化发展方式转变的认识基础,“如果我们不能加快经济发展方式转变，我国今后发展代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难”。 胡锦涛在中央省部级领导干部学习班上的讲话,2010-12-11,4,这段话蕴含着统筹城乡深化改革的三个基点： 一是转变经济发展方式必须寻求新的路径突破，即包括绿色能源等高端科技产业创新，也包括转变城市发展方式，内需
4、为主，实现以民生为本、民安为重、民富为要，统筹城乡、协调区域、促进科学发展的路径突破； 二是深化农村改革发展必须突破部门限制，农村发展问题仅仅依靠农村自身改革已经解决不了，城镇化本质上是一个公共过程、公共品提供过程，农村问题只能在这一进程中解决； 三是统筹城乡改革发展必须更多地关注受益层面，摆脱近些年改革受益面偏窄，受益层面精英化、高层化的危险倾向，让广大农民和城市弱势群体都能公平地享受改革开放成果。国家发展目标由满足生存型向全方位促进发展消费型转变国家的社会建设和社会事业发展被提到了更高的位置,2010-12-11,5,（二）现阶段城乡差距扩大成因的基本分析 1978年农民人均纯收入134元
5、，2009年5153元，同期城镇居民人均可支配收入343元，17175元。 城乡收入差从30年前的 2.56 ：1 到 3.33 ： 1 成都市2009年2.62：1 判断：城乡差距持续扩大的基本成因已经从产品形态转向了价值形态即“主要表现为农村资源要素价值流失”。（三大主要因素） 政治上的表现没有在城乡按照相同的人口比例选举人大代表（50年代80万:1，城市10万:1；79年县4:1，省5:1，全国8:1；95年共同为4:1，2010年选举法修改正式通过为 1:1）,2010-12-11,6,（三）统筹城乡规划的宏观定位与基本要求 十七届五中全会公报：“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建
6、设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务， ” “要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，” 中央农村工作会议：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，。,思考：“十二五”期末人均GDP将超过5000美元 人均消费水平 城镇化水平将超过50% 社会消费规模,2010-12-11,7,（
7、四）现阶段城乡统筹规划的基本目标指向 消除发展的三大不平衡区域、城乡、社会发展 推进实现四项基本目标： 建立城乡统一的要素市场。让先进生产要素向农村流动，让主要市场要素在城乡之间流转，解决农村资源要素价值的不断流失。涉及到规划、土地、水、环境、公共财政投资以及其他产业要素 基础设施服务逐步延伸到城乡全领域。尤其是网络化的基础设施延伸到农村地区全部行政村，解决部分农村地区基础设施极度短缺的问题 基本公共服务逐步均等化。主要是就业平等、社会保障、医疗保障、公共基础教育和城乡居民的居住权利等向农村实现全覆盖 统筹城乡社会管理与公共服务。让现代文明向农村传播，现代文化和现代管理覆盖农村全部社区,201
8、0-12-11,8,（五）国家深化农村改革发展一系列举措,2010年中央1号文件的三个优先：财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。 1、持续增加对“三农”投入2003-2007年用于三农支出的总量1.6万亿，2009年三农投入达到7600亿元，其中公共财政投入3900亿元 2、继续推进农业生产稳步发展 中国进入全面粮食补贴阶段 3、抓好农村五项基础设施建设水、电、路、气、房 4、推进农村公共服务领域的三大改革 农村新型合作医疗、农村义务教育制度、农村新型社会养老试点 5、探索农村社会管理领域四大改
9、革农村税费改革、县乡行政管理制度改革、户籍金融等公共服务体制改革、土地管理和使用制度改革（林权已推出） 6、农民工在城镇永久就业、居住、落户和子女教育等制度创新与改革实现城乡统筹发展的重要突破口,2010-12-11,9,经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡发展的基本方略，基本构建起统筹城乡发展的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，在统筹城乡发展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。,2010-12-11,10,二、统筹城乡规划的制度构建与思考,（一） 要走有差别化的城乡发展道路 （二） 要有利于促进中小城市和小城镇发展 （三） 要不断推进国家规划体制的深层次改革 （四
10、） 要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式 （五） 要依法制度规范农村居民点（乡镇、村落）的空间调整 （六） 要适时适度推进中国农村住房制度建设与改革,2010-12-11,11,1、基本观点分散化发展城镇道路行不通 迄今为止，人类的城镇化道路并没有走完。一些发达国家，尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失却繁荣稳定农村的支持，单纯推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性 鼓励各地开展城乡统筹多样化选择和多模式探索。我国是人口大国，又是农产品的生产和消费大国，更要处理好发展过程中的城乡关系。 各级政府都要在统筹城乡
11、发展改革时，给出一定阶段内不能突破的政策底限，指明必须把握的目标方向,（一） 城乡统筹要走有差别化的 城乡发展道路,2010-12-11,12,“发达国家乡村建设考察与政策研究”、“国外城市郊区化发展研究”课题： 西方国家战后分散化发展有其自身的政治条件和经济基础，避免战争破坏是分散化城市发展模式最基本的政治原因；现代科学技术发展已经成为城市分散化发展的物质基础；西方文化的消费主义倾向极大地刺激了城市向分散化方向发展；经济科学研究的合理主义理念又为城市分散化发展准备了理论基础。 显然，走西方国家尤其是美国分散化发展的城镇道路不是中国城市群和大城市郊县发展的首选，更不是我国农村地区小城镇发展的必
12、然，这是中国的资源环境绝对无法承受的。,2010-12-11,13,2、城乡统筹规划要体现城乡差异化发展要求,(城乡三个层面的功能组织) 城乡在我们国家发展中承担着不同的任务，在不同的城乡聚落空间承担者不同的功能或职能。 农村地区承担国家粮食安全、生态安全、环境安全以及能源安全的重任，以四大安全保证城镇化的健康发展。 城市地区大城市和城镇群要加强基础设施、生态环境设施和公共服务能力建设，全面承担起研发创新型战略产业的责任，在更大的空间范围内，提高经济生态文化的综合承载能力。 城乡融合地区城镇密集地区、大城市周边郊县地区、国家重点发展的沿海地区，应该重点推进城乡一体化建设，适时适度改造农村居民点
13、的聚落形态，完善基础设施，再造已经失却的城乡生态环境，形成与城镇合理分布、功能有别、紧密联系的城乡空间布局。,思考：有集中有分散的城乡居民点聚落发展模式,2010-12-11,14,例一：我们国家不仅仅是农业人口的大国，也是农产品生产大国，还是农产品消费大国。计算上国内耕地的复种指数，耕地利用率已经达到25亿亩左右。我们还进口了三分之二以上的大豆，需要4-5亿亩地。保护18亿亩耕地资源是城乡统筹规划必须要重点考虑的。,例二：农村卫生条件不仅关系到农民，也关系到整个社会的健康安全。据农业部的报告，在现在200种动物疫病中，80%是人畜共患疾病，以前讲“病从口入”，更正确的讲应该是“人病畜防”，人
14、的病要从防控动物的疫病开始。据统计，禽流感的人患死亡率是80%，SARS病的人患死亡率仅仅只有10%。, 我们必须要重新认识城镇化过程中农村、农业和农民,农村的作用不仅仅是生产粮食。城镇化初期，主要是解决衣食问题和工业化初期的原料，城镇化发展中后期，农村的多功能作用日益体现，成为现代生活的重要组成部分。（拉动内需、生态安全、休闲旅游等）,2010-12-11,15,3、城乡统筹规划要推动历史性的“三个改变”,中国目前仍处于发展的重要时期，这一点绝不因为经济发展规模总量的世界级跃升而动摇 （三个改变） 改变以往自然经济条件下形成的农村地区聚落方式，重构城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点
15、建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系 改变以城市为主、为重的公共服务布局模式，形成推进城乡基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为核心的农村公共服务中心服务圈 改变以往以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇的城乡统一协调的社会管理体制,思考：城镇化发展中的国家体系=经济+社会+政治 中国转为内需为主的发展消费社会，必须建立一整套以消费为主的社会体系,2010-12-11,16,4、不盲目追求“普适性”的城乡一体化发展,（加快小城镇发展必须注意城乡发展的地域性和阶段性） 地域性主要是指城乡一体化更多地在经
16、济发展条件较好的沿海地区、城镇密集地区、大城市周边地区和内陆产业集聚地区 阶段性主要指城乡一体化是一个逐步发展的过程，推进一体化政府必须加大公共财政支出 例如，浙江省嘉兴市明确，当前阶段重点是解决城乡就业一体化、基础设施建设一体化、基本公共服务一体化、基础性社会保障一体化（负债80亿元） 浙江省及公共财政支出30%在农村；成都近几年公共财政支出70%在农村 不能脱离国情和各地实际追求城乡一体化，否则会削弱政府发展能力，甚至加重居民负担。,思考：更多地体现中国城镇发展特色，特色小城镇是可持续发展的基础,2010-12-11,17,（二） 城乡统筹要有利于促进中小城市和小城镇发展,首先，各级政府的“十二五”规划要将中小城市和小城镇作为重点扶持发展。积极促进中小城市和小城镇优化空间布局，完善城市功能，承接产业转移，提升城镇品质，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持。 其次，充分发挥市场机制推进城镇化和小城镇建设的基础性作用。吸引各类生产要素和市场要素向小城镇集中，优化各类资源配置，尊重小城镇发展优胜劣汰的自然过程。国家重点打造支持小城镇发展的金融市场与信用环境，成立小城镇基础设
