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1、推进义务教育均衡发展 促进教育质量有效提升徐培华摘要：当前义务教育发展同经济发展一样呈现出明显的梯度状态，在区域之间、城乡之间、校际之间以及不同人群之间存在着突出的发展不均衡问题。本报告对义务教育均衡发展的现状进行了系统分析，回顾各级政府在推进义务教育均衡发展方面的措施和成效，在此基础上进一步明晰了未来义务教育均衡发展应秉持的理念，并提出了具体的政策建议。 关键词：义务教育均衡发展非均衡发展建议 义务教育是一项基本国策，推进义务教育均衡发展是各级地方人民政府和教育行政部门的法定职责。义务教育均衡发展的实质是科学发展观在国民素质教育中的具体体现，是以人文本精神在义务教育中的集中体现。在深入学习实
2、践科学发展观的过程中，各级政府通过得力措施着力推进义务教育均衡发展，努力让优质学校保持高位发展、薄弱学校实现快速提升，不断做大优质教育资源总量，让更多孩子能够享受优质教育，办好人民满意的教育。今年是“十二五”教育规划的重要之年，推进教育优质均衡发展是落实科学发展观，构建和谐社会的重要任务，是教育工作者的不懈追求和重要使命。 一、推进义务教育均衡发展的深远意义 1、教育均衡发展是社会民主化的必然要求，也是现代教育改革与发展的必然选择。义务教育均衡发展是教育的基本人权问题。随着经济社会的快速发展，人民的民主意识不断增强，民主化进程切实加快。政治的民主化必然要求教育的民主化。2000年通过的达喀尔行
3、动纲领的主题是“全民教育：履行我们集体的承诺”。2011年10月25日在法国巴黎召开的第36届联合国教科文组织大会报告中指出：“教育民主化是全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题。”教育民主的核心是要保证每位儿童、少年都能接受基本均衡的义务教育。这也是教育系统实践“三个代表”重要思想、体现为最广大人民群众谋利益宗旨的战略举措。 现在世界上许多国家都十分重视教育的均衡发展。上世纪末，美国通过了一个法案，对于连续两年内成绩没有提高的学校，政府增加拨款，投入之后，加强评估。如果此后仍无改进，学校拨款中的一部分将转给中低收入家庭，让他们请家教或转到其他公立学校，六年中间如果学校还没有起色，教师
4、队伍要调整，以此举措促进教育均衡发展，提高教育水平。我国从2001年起，学术界已开始对教育的均衡发展关注，并认为促进义务教育城乡均衡发展是今后20年我国政府最主要的教育理想。 2、义务教育均衡发展是我国宪法和教育政策法规规定的任务和内容。“促进义务教育均衡发展”是新修订的义务教育法的亮点之一。义务教育均衡发展是由义务教育的本质决定的。一方面，义务教育是强迫教育、公共教育，也是普及教育，从根本上说就是机会均等的教育，是“有教无类”的公正、平等教育。政府有义务合理配置教育资源，促进每所学校均衡发展，以满足广大城乡受教育者的教育需求，最终实现促进每一位受教育者全面发展和终身发展。另一方面，它又是义务
5、教育深入发展的必然结果，是广大人民群众权利意识增长和我国社会主义教育发展到新阶段的必然要求，是“办人民满意教育”的最好体现。我国政府已把它列为国家重要民生工程。就当前而言，促进义务教育城乡均衡发展也是解决“三农”问题，维护社会改革、发展、稳定，全面建设农村小康社会，促进城乡经济社会全面、协调和发展的重要举措。 3、推进义务教育的均衡发展，是我国社会主义制度的本质体现。近年来，党中央、国务院立足于我国国情，把农村教育作为教育工作的重中之重，制定了新增教育经费主要用于农村教育的政策，加大了对农村义务教育和贫困家庭学生就学的支持力度。相继启动实施了“中西部地区两基攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育
6、工程”、“两免一补”政策、义务教育免除学杂费制度、贫困家庭子女全免费制度。这些重大举措有力地推进了我国义务教育的均衡发展，集中体现了我国社会主义制度的本质特征与优越性。 4、推进义务教育均衡性发展，是建设社会主义和谐社会的基础工程。义务教育的均衡发展是社会公平的基础和核心环节。教育是相关利益群体最多的社会事业之一，教育公平也就自然地成为人们评判社会公平的重要内容。教育尤其是义务教育，是国家提供同时必须予以保障的公共事业，其本质属性就是公平，教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。现在教育发展很不均衡的状态，不仅无法满足大多数人共同的教育需求，更严重的是还会促使教育的热点问题持续升温。应对
7、这一现状的唯一方式，就是从现在开始，全面推进义务教育均衡发展。通过提供相对公平的教育机会和条件，使义务教育在和谐社会建设中发挥基础性作用，进一步实践“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，促进社会主义和谐社会建设。 5、推进义务教育均衡发展，是实施素质教育的关键。为缓解教育不公，教育部落实了两方面措施，一是在义务教育阶段对农村家庭贫困的学生实施“两免一补”，即免学杂费、免课本费，补寄宿生生活费，二是加大对高校贫困学生的扶持力度。我国自80年代提出实施素质教育以来，各地、各个学校都在努力地研究和探索，但就整体讲，素质教育还是任重道远，还需要教育部门、学校和全社会的长期努力。中共中央国务院关于深
8、化教育改革全面推进素质教育的决定明确提出义务教育必须全面实施素质教育。因此，实施义务教育区域内均衡发展，必须紧紧抓住全面推进素质教育这一主线，提高学校的教育教学质量和效益，从根本上缩小城乡学校教学质量的素质差距，实现教育面向全体学生，促进学生全面发展。 二、义务教育非均衡发展的原因分析 义务教育均衡发展是一个长期性课题，在任何时候教育不均衡现象总会以这样或那样的方式出现，其中有的是教育发展问题长期积淀的结果，有的则是新时代条件下出现的新矛盾和新问题。导致义务教育非均衡发展的原因很复杂，并相互交织缠绕，很难梳理。主要有以下原因： 1、省内区域经济、社会发展的不平衡。 教育发展的不均衡，既是经济社
9、会发展不平衡的重要表现，也是经济社会发展不平衡的重要组成部分。经济社会发展呈现明显的由南到北的梯度差异，充分反映在国民经济和人民生活指标上。 公共教育投入的严重不足，尤其是省级财政投入的不足，就无法解决主要由经济社会发展的区域差异所导致的义务教育发展的差异。推进义务教育均衡发展，迫切需要建立能够确保义务教育经费投入的公共教育财政体制。 2、教育政策与制度设计的缺失。 长期以来，我国的教育政策与制度设计与经济社会发展的政策与制度设计相吻合、相匹配，就是确保重点的非均衡的价值取向，就是以城市为中心的价值取向。改革开放以来，在效率与公平问题的处理上，一直采取的是效率优先、兼顾公平的价值取向，教育政策
10、与制度的设计也是如此，这势必导致教育尤其是基础教育的非均衡发展，导致义务教育的非均衡发展。 现行的学校管理和学校评估政策也在有意无意地引导和制造出新的差异。如评选示范性初中和实验小学，客观上推动了基层政府和社会对原有基础较好的学校重点关注、集中投入、增加资源，因而势必拉大校际差距，助长择校重点的形成。 由社会和教育转型而形成的政策制度缺失和真空，使基础教育尤其是义务教育曾一度面对着泛市场、产业化、商品化的倾向。新旧体制交替中出现的新问题、新矛盾，政策和制度来不及及时反映和应对，使义务教育均衡发展缺少政策和制度支撑。如一些办学条件比较好、社会声誉比较高的中小学进行改制，实行高收费，解决了学校自主
11、发展的问题，也进一步扩大了学校之间的差距。人事制度改革也产生新的问题，实施教师聘任制，引入竞争机制，实行竞争上岗，其积极意义明显。但好的学校优先聘任优秀教师，一般学校聘任一般教师，素质低的教师只能到偏远的农村、山区学校去，致使城乡之间、地区之间、学校之间师资配置的失衡。 “就近入学”是国家为确保义务教育均衡发展确定的一项基本原则，但随着人们生活水平的不断提高，人们对子女的教育越来越重视，大中城市“择校”风愈吹愈烈，高烧不退。在校际差异如此之大的现实面前，有什么办法、制订什么政策来调控和规范家长择校的盲目冲动，成为现实而迫切的问题。家庭和社会的“择校”冲动，择苦了自己，择坏了风气，择丢了公平。
12、3、管理体制改革不到位。 实行“以县为主”的管理体制，为农村教育的发展带来了新的机遇，也取得明显成效，但也产生了一些新的问题。如个别县政府因财政总量的不足，导致义务教育投入的困难；面对层次不一的乡镇，无法精确的认定投入份额，某些乡镇也会以“以县为主”为借口，不愿承担本乡镇的教育投入。县、乡（镇）政府管理职能的双重缺位，造成教育管理的部分“真空”，有一些乡镇政府降低了对教育的关心程度，弱化了乡镇一级对乡、村学校的领导管理工作，甚至不愿完成应尽的责任和义务，而县教育局对农村偏远地区的学校和教学点，也无法管理到位，造成部分农村地区新的义务教育发展滞后和不均衡。 在“以县为主”的管理体制下，部分地方政
13、府不愿承担义务教育的办学责任。为了减轻财政压力，视教育为负担，纷纷“卸包袱”，将部分义务教育优质资源一卖了之；或大打义务教育和非义务教育的“擦边球”，强行推进公办学校的改制等。 三、当前教育优质均衡发展存在的问题 实现教育优质均衡发展已成为现行教育发展中的重大问题，是社会广泛关注的焦点。由于地域条件、经济差异、思想观念等诸多因素的制约，教育优质均衡发展还存在不平衡，城乡之间、幼儿教育和普通教育、普通教育和职业教育、青少年教育和成人教育之间还存在差距。主要问题有： 1、教育资源配置不均衡问题仍比较突出。随着社会经济快速发展，人民对于优质教育的要求不断提高，但教育资源配置不均衡、名校少的问题仍比较
14、突出，突出表现为择校现象严重，不论是幼儿园还是初中、高中，能让孩子进入大家公认的学校，成为家长们的心病。教育内涵有待进一步提升：主要表现为社会对当前的教学质量满意度低，学生压力大，近几年各地进入名牌大学的学生数量问题成为社会议论的热点，送孩子出去到名校读初中、高中的比例明显上升。主要原因是教师整体素质亟需提高，教学方法有待于改善。在扩大发展规模，组建教育集团，创特色品牌学校方面还存在问题，需要引起重视和加强。职业教育发展水平急需提升，外部环境还需优化：职业教育“双师”、“名师”比例不高，大部分职教培训机构存在缺少优秀专业课教师和优质教学实习设备问题，职业学校管理松懈，学生学习意识薄弱，教师教学
15、无压力，责任心不强等问题还需要进一步改善。 2、义务教育发展的城乡差异。在我国经济社会的二元结构中，城乡之间教育发展水平的差异由来已久。近年来伴随着城镇化进程的加快，农村义务教育发展更为明显地滞后于城市义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大。从江苏的情况来看，突出表现在以下几个方面：一是城乡教育差异向“两极化”方向发展。近年来，虽然各地努力推进义务教育均衡发展，但城乡教育的差距仍然没能有效缩小，并开始出现“两极化”的趋势。城镇、县城的教育和学校办得越来越好，农村教育则越来越艰难。城乡差异是区域差异的另一种表现形式。如江苏苏南、苏中、苏北的教育差异，从根本上说，是苏南农村、苏中农村、苏
16、北农村教育的差异，苏南、苏中、苏北的城镇和县城教育差异并不明显。随着各地加大推进城镇化进程，城镇化水平不断提高，农村办得较好的中小学不断向乡镇和县城集中，好的中小学在乡镇和县城的集中度越来越高；与乡镇和县城的扩张相伴随，与城乡一体化和新区建设相伴随，新建学校基本上在比较发达的乡镇和县城，新建学校教育投入水平较高，办学条件较好，师资水平也较高；随着中小学布局结构的调整，每个乡镇保留一所左右的中心小学，一般建在乡镇，大规模的村小撤并后，乡镇以下的村小和教学点，一般 规模很小，办学条件较差。二是农村教师流失严重。由于工资待遇低、工作环境差，农村学校得不到应有的重视，造成农村教师的大量流失。近年来，苏中、苏北各市流失优秀教师均在千名以上，有的一个县就高达300-500名。教师流失的方向主要是苏南和大中城市，本市范围的流动则主要是当
