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1、推进依法治理与维护法律权威依法治理是党委、政府和行政执法部门 管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、 政府和行政执法机关在行使国家管理职能 时，做到有法可依，有法必依，违法必究， 执法必严，执法必公。但是，当前依法治理 工作面临的问题仍然十分突出，有法不依， 执法不严，以权代法，以权压法的现象在一 些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当 前依法治理工作面临的困境， 必须在维护法 律权威上下功夫。树立法律至上的法治观念依法治理，法律处在具决定意义的中心 地位。要促进全社会形成法律至上的法治观 念，就必须对影响法治观念形成的相关因素 进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们 的守法意识。日本法学家
2、川岛武宜认为，守 法精神的形成关键在人要有守法的愿望和 动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的 信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素 的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。 它不过是通过灌输被固定在个性之中的东 西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相 互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如 果没有社会的人们期待和要求，这种动机基 础的价值观也不可能得到实现。它如果在社 会中得不到某种程度的普及，近代法就不能 在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。1柏拉图在这个问题上也有相同的见解， 他说：“以法治国，就是要求包括统治者在 内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更
3、要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅 是实现法治的前提条件，也是实现依法治理 的起码要求。其二，正确的法律教育至关重 要。知法是守法的前提，守法精神是通过教 育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是 远远不够的，关键要通过正确的法律教育树 立起正确的权利义务观念，这种守法的精神 才能真正确立。因为，权利意识与法治观念 的形成是密切联系的，权利是法的内核，没 有对权利的要求，就产生不了对法的需求和 渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的 生长，反之，法治观念的增长，也必将推动 人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关 键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培 养人们正确的权利义务观念，并用这种
4、观念 规范和制约各级党委政府的行政执法行为， 促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养 法律至上的精神才是有效的。否则，再大的 普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知 法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法 工作，目前的四五普法又已启动，但为什么 经过了这么多年的普法后， 违法行政的现象 仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法 治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而 应是对人们守法精神和法治文化的一种塑 造过程。换言之，就是要致力于人们守法观 念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应 有之义。其三，要严格依法办事。法律要真 正深入人心，最关键的问题是要使法律成为 人们的期待。这就必须使法律真正成为
5、规范 人们权利义务的有力工具。 即当人们的权利 受到损害时，法律能够及时进行补救。因为 这种补救功能的实现， 必须以严格依法办事、 公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面 决定于法律本身是否能够反映和实现公民 的利益要求，另一方面又决定于国家、政府 执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对 法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公 民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律 的信念，甚至走向反面。从这个意义上说， 政府守法程度直接关系法律至上观念的成 败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可 以相信法律的价值及其作用，保留对法律的 企盼；若是一种恶劣的政府都不守法的 法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的
6、信 念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维 护人们的合法权利，那么，人们对法律的信 念和期待就会消失。因此，要培养法律至上 的观念，最关键是党委政府和行政执法部门 要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须 被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在 一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人 们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎 能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没 有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持 的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇， 守法意识才会根深蒂固。 这种守法意识不仅 是针对民众的，更是针对作为执法主体的广
7、大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样， 法律至上的法治观念才会形成，并反过来促 进依法治理工作向深入发展。对法律运作质量进行有效监督在我国，根据我国的政治制度，目前已 建立了 一整套法律监督机制。从国家监督机 关来看，有国家权力机关的监督、国家行政 机关的监督、检察机关的监督、审判机关的 监督；从社会监督来看，有中国共产党的监 督，有政协、民主党派和社会团体的监督， 有人民群众的监督，有法律职业的监督和新 闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但 由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的 作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监 督为例，其监督方式主要有：听取和审议工 作报告并作出相应的决议； 审
8、查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文 件，并作出相应决议；质询；组织特定问题 的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并 进行处理；开展执法检查；视察；督促办理 人民代表和委员提出的建议、批评和意见； 审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方 式由于监督内容大多集中在重大的原则性 问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往 往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监 督方式和监督内容，以至在许多时候这种监 督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利 构成了民众“法治信心”的基石。 对民众权 利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命 的。由此可见，完善我国的法律运作监督机 制，不仅仅是维护法律权威的一
9、个重要体现， 更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善 的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏 力上。要解决这一问题，必须走监督功能法 制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、 人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的 范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性， 使这些监督职能从抽象的一般性规定中走 出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。 同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。 当前，我国已制定了很多的法律法规，但在 行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并
10、没有具体的 部门去组织实施，没有法律运作状况的相应 监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置 的法律”现象。一些权威人士指出，我国在 快速推进立法的背后却存在着对法律不重 视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我 国有法不依的现象相当普遍， 许多地方得到 认真执行的法律只占一小部分，法律无人执 行或执法难的问题突出，目前有近三成到四 成的案件执行不下去。 人们对法律熟视无睹。 事实证明，法律监督主体的多元化并不等于 监督机制的完善，关键在于对这些监督提出 的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各 界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是
11、把暴露出 来的问题交给另一个独立于问题之外的第 三个部门去查处，而是监督部门提出问题后, 又把问题的查纠责任交给出问题的相关职 能部门，这样就往往造成相关职能部门为了 维护部门利益和声誉， 对查摆出来的问题避 重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问 题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主 体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关 对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来 任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩 序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿 意通过法律手段解决问题而采取群体上访、 群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的 深层原因。要改变这种直接危害社会政
12、治稳 定的被动局面，就必须解决当前一些地方有 法不依、一些领域无人执法的问题。在强化 原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关， 专门负责对所有法 律运作情况进行监督， 建立对行政执法部门 执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律” 现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。 此外，还应建立一套快捷灵敏的违法机制。 依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、 不依法办事的就是某些国家行政执法机关， 推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自 于某些国家行政执法机关。因此，要改变当
13、前依法治理工作的被动局面，还必须从治理 国家行政执法机关入手，建立起责、权、利 明晰的快捷灵敏的违法机制。 对国家行政执 法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造 成的一切社会后果，要通过法律机制予以及 时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法 律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不 仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形 式来解决党委政府部门及其公职人员在行 政执法过程中的违法问题。 对因政府行政决 策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应 通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关 之外的法律监督机关负责查办，并将这种追 偿责任落实到行政执法机关的相应责任人 身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示 一
14、切违法行为，树立群众对法律的信心。如 此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵 崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没 有相应的法律作保障，对党委政府决策失误 和行政执法违法或偏差造成的群众权利损 害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的 形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还 可能导致党委政府和行政执法部门对权力 的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对 本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸 责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不 断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草 案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关 于政府行政行为失误和执法违法造成损害 赔偿方面的立
15、法，更没有相应的执法监督机 关，因此造成损害的责任部门和责任人受到 责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相 应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为 就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责 任的追究，要推进依法治理工作、促进依法 治国的实现，是不可想象的。对权力秩序进行有效规约潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是 法律，同样地，在自由国家中，法律便是国 王”。无论从历史还是从现实世界各国的法 治发展进程来看，法治国家的政治基础都离 不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为,法律的性质与政体的性质是一致的， 凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共
16、和政体，多数人的政治制定 的法律，才是良法，才是法治的基础。这就 是说，法治的基础从来就是与政治权力的制 约是分不开的。没有对权力的规约，必然导 致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法 治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法 治的根本所在就是要解决国家权力配置问 题，在任何社会，权力必须受到约束。他强 调法律在政治社会中的权威性和法律对权 力的制约性。他说，对公民自由和安全权利 最严重的破坏来自权力的滥用， 只有在权力 不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用 权力一直到遇有界限的地方才休止” O博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临 着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德 界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯 鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要 实现依法治理，就必须维护法律至上的权威， 充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制
