建立国有资产负债表报告和审查制度的基本构想

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1、建立国有资产负债表报告和审查制度的基本构想首先,要对公有制经济的资产、负债进行普查和法律确认。公有制经济包括 国家所有制和集体所有制经济,每类所有制经济乂是由其资产、负债及其变动行 为构成的。其中,国有资产、负债乂可划分为已通过交易、以货币计价、存在可 查记录的资产、负债;没有通过交易,但已有法律确认的,能够以货币计价的潜 在资产、负债;存在法律保护,但没有经过交易、难丁以货币计价的资产、负债; 需要具备一定条件才能存在的或有资产、负债等多种形式。国有资产可能是以营 利为目的的经营性资产(国有企业等经济组织占用的国有资产),也可能是不以 营利为目的的非经营性资产;有可变卖(变现)的资产,也有法

2、律上不允许变卖 的资产;国有资产可能分布在若干重要的产业、行业或其他领域(如党产、军产 等),分布在不同地区,由各级政府负责管理;等等。因此,需要国家主管部门 首先确定国有资产负债的分类、分项标准,然后组织相关部门开展国有资产负债 的普查、登记和法律确认工作。在我国,可以将非公有制以外的资产,包括党产、 军产等,全部作为公有制经济成分进行归并和反映。其次,要严格按照公认的会计核算和报告原则进行国有资产负债的核算和报 告(这已经存在比较完善的会计核算与财务报告原则或标准,不再展开赘述)。 在严格核算和认真普查的基础上,可按照各地区、各级政府、各个行业等分别编 制,但最后,要按照合并报表的编制原则

3、编制出国家级的国有资产负债表。除表内资产负债项目外,还需要对重要的表外资产负债进行反映, 并要对资产、负债 项目重大变动情况,以及在期限匹配、货币匹配、规模匹配等方面的情况作出必 要的说明。国家审计部门要加强对国有资产负债表质量的审计。再次,要明确国有资产负债表编报的主管部门。这应该由国家财政部门牵头, 国家统计部门、审计部门和其他部门配合。最后,要明确国有资产负债表的接收和审查主体。 这应该是公有制的所有人 代表、国家各级权力机关一一各级人民代表大会。人大应该对国有资产负债表报 告制度进行立法,明确相关要求和审查的重要内容,并带头认真履行职责。建立国有资产负债表报告和审查制度, 涉及面很广,

4、也非常复杂,一些领域 还非常敏感,是国家管理的一项非常重要的基础工作。考虑到我国20世纪80年代末期曾经成立过 国有资产管理局”,并对国有资产进行过归并,披露过国有 资产的规模(包括经营性资产和非经营性资产),积累了一定的经验,而且会计 核算和财务报告准则也比较健全, 现在的技术手段也更加先进,经过努力,完全 可能很快建立和完善这项制度。在建立国有资产负债表报告和审查制度后, 我国就不仅有关丁公共财政收支 预算和执行情况的公共收支财政体系”,而且还存在关丁国有资产负债反映和监 督的国有资产财政体系”,二者相互配合、融合,将形成符合我国基本经济制度 的中国特色社会主义双重财政体系”。以建立国有资

5、产负债表报告和审查制度为核心推进全面经济体制改革党的十八届三中全会通过的中共中央关丁全面深化改革若干重大问题的决 定明确指出,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中 国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。在必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用, 不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的情况下,如果国有资产负债表报告 和审查制度不落实,国有经济的管理不到位,就难以建立健全归届活晰、权责明 确、保护严格、流转顺畅、公平公正的现代产权制度,就难以有效规范和控制直 接负责国有资产负债管理的政府(包括党和军队等)的行为,难以

6、有效推动政府 职能转变和行政体制改革,必然影响整个国家经济的有效运行,影响中国特色社 会主义优越性的发挥。其中,建立和完善国有资广负债表报告和审查制度,最重要的就是规范和约束政府行为,使政府支配的资源和承担的负债阳光化、 透明化。在公有制为主体 的情况下,政府(官员)掌握和支配着大量的社会资源和生产要素,政府官员可 以开发和利用,却不能据为己有和遗留给子孙后代, 因此,政府官员受利益最大 化的驱使(包括追求政绩,如促进经济发展,保证社会就业,加大基础设施建设 和城市改造等,也包括在公有资源的开发利用过程中追求个人或小集团的利益 等),就存在过度开发和利用公有资源的天然积极性,容易造成资源吃光花

7、光, 只顾眼前而不顾以后的发展。因此,在公有制为主体的情况下,中央政府控制资 源开发可能是永恒的主题,而中央政府刺激经济发展则必须慎之乂慎, 稍不小心, 就容易造成各级政府层层加码,过度开发和消耗资源,扩大投资和负债,短时间 内形成发展 大跃进”,但很快就会带来经济大灾难。这在我国历史上是有过惨痈 教训的。建立和完善国有资产负债表报告和审查制度,对国有资产负债(包括政府的显性和隐性债务)进行持续的反映和监督,并加强对未来发展趋势的分析预 测,有利丁规范政府行为,防止国有资产负债的大规模增减变动, 保持其健康稳 定可持续发展。可以说,国有资产负债表报告和审查制度,涉及全面深化改革的方方面面, 推

8、动国有资广负债表报告和审查制度的建立和完善,可以起到纲举目张的作用, 应该作为全面深化改革的核心和总抓手来抓。国有资产负债表”不同丁国家资产负债表”,国有资产负债表报告和审查 制度也不同丁国有资本经营预算制度”关丁国家资产负债表”在借鉴国际上极少数国家官方统计部门编制和发布国家资产负债表经验的 基础上,近年来,我国也掀起了一股研究和编制国家资产负债表的热潮,目前主要形成了中国社科院课题组、复旦大学研究小组、中国银行研究小组等组织,并 推出了各自的研究成果。这也引起国家的高度重视,中共中央关丁全面深化改 革若干重大问题决定中明确提出,加快建立国家统一的经济核算制度, 编制全 国和地方资产负债表。

9、目前已开始在一些地方试点编制地方的资产负债表。但仔 细分析目前国家资产负债表的研究成果,其在编制方法和应用方面还存在不少值 得商榷的地方。首先是关丁国家资产负债表”的主体。严格来讲,如果国家资产负债表的主 体是中国这一主权国家”,而非政府”或者国有”,那么,其国内所有的部门负债 都应该与对应部门的资产相互抵消,即剩下的只能是国家净资产的总额及其摆布 (主要构成项目情况)。如果国家还有对境外的资产负债, 则应在国内净资产的 基础上,再加上境外资产负债。目前一些 国家资产负债表”编制尝试,基本上都是直接将政府部门(中央政 府、地方政府)、金融部门(中央银行、商业银行)、企业部门、居民部门以及 对境

10、外的资产负债表简单汇总,即作为国家资产负债,这会造成严重的重复计算 和浮夸(特别是把中央银行、商业银行的资产负债直接加进来,由丁银行的存款 实际上就是其他部门的资产,银行的贷款就是其他部门的负债,这样做就几乎可能倍增资产负债规模),是根本没有道理的。当然,如果这种汇总报表只是用丁 分析各部门的资产负债结构情况,应该还有意义,但这绝不是严格意义上的国家资产负债表”,而只是一种统计分析报表。其次,按照公认的会计核算和财务报告准则,资产负债表必须保证客观性、 准确性、完整性和及时性。但按照目前一些国家资产负债表的编制尝试,由丁涉及国家各个部门,数据的采集工作量非常大,特别是居民部门,普遍缺乏严格的

11、核算数据,这使得国家资产负债表大量建立在各种假设和估计之上,其真实性、 准确性令人难以置信。目前三大研究组织编制的国家资产负债表的结果就存在非 常大的差异,也证明了这一点。再次,我国目前所进行的 国家资产负债表 M究和编制尝试,经常不自觉地 偷换国家”与政府”概念,很多问题最终还是落在 政府”的角度上进行观察和说 明。而且更多的是基丁金融的需要(可能是目前此项工作主要由从事金融研究的 专家推动的原因),而非国家总体的需要,因此,不仅基本上都是将分部门资产 负债规模简单相加,而且更加突出金融部门资产负债情况。在经营性和非经营性 资产的划分上,更注重资产的流动性,比如,将经营性企业的固定资产、存货

12、等 也划分到非经营性资产中;在资产、负债的分类中,更加关注金融(性)资产、 金融(性)负债的反映,意在反映资产、负债总额中金融(性)资产、负债的比 重以及净金融(性)资产的变化,进而分析全社会资产负债的流动性;在报表分 析时,也更多地注重分析所谓的货币错配、期限错配、资本结构错配等,关注债 务风险,试图考察表明其间资产负债的内在关系,揭示流动性危机、债务危机、 金融危机等在不同部门之间的传递途径,为政府采取适当的调整政策或措施提供 依据,增强预防货币危机、金融危机,维护金融稳定的能力。但实际效果有待观 察,很多结论实际上不通过如此复杂的国家资产负债表”的编制和分析同样能够 获得。如果按照这种尝

13、试进行推广,在全国范围内编制国家和地方资产负债表, 有可能造成投入很大而效果不佳,成为劳民伤财的举动。实际上,集中力量尽快建立和完善国有资产负债表, 再加上现有的国家统计 部门和中央银行等部门的相关报表资料分析,同样可以达到国家资产负债表”的分析效果,而投入将大大减少,质量将大大提高。突出 国有俄政府”的报表主 体,更有利丁建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央 和地方政府债务管理和风险预警机制”。关丁国有资本经营预算中共中央关丁全面深化改革若干重大问题的决定还强调 完善国有资本 经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例 ”。这里的国有资本经营预 算,与国有资产负债表既有密切关系,乂不完全相同。国有资产负债表反映的是 全部国有资产负债的总量和结构情况,而国有资本经营预算只是国家投资到营利 性企业的收益和分配的预算,后者是不能替代前者的。总之,建立和完善国有资产负债表报告和审查制度, 是坚持和完善我国基本 经济制度的客观需要,对全面深化改革具有十分重要的意义, 需要集中力量加快 推进。

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