《在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度(1)》

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1、在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度（1）随着农村税费改革，特别是免除农业税，乡镇体制改革 被相应提上议事日程。但与以往许多体制改革一样，乡镇改 革在相当程度上也属于财政压力下不得已的行为，并具有实 践先行，理论研讨和制度构造严重滞后的特点。这一方面反 映了中国改革没有一揽子预案的一般性特点，另一方面也会 出现这一特点带来的固有问题，即因为缺乏整体构造和长远 设想而陷于“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为。本文试图 结合近几年乡镇改革的背景与实践，对乡镇体制改革的总体 方向和制度构造进行一些探讨。一、基于财政压力的乡镇改革农村税费改革是中国农村改革的一件具有划时代意义 的大事。它标志着以来自农业、农村

2、和农民为源泉的“农业 财政时代”的终结，历史上被视为天经地义的“皇粮国税” 得以废止。这只有在经过现代化建设，进入到以工商业为财 政支撑的时代才有可能。改革实质上是对利益和权力的再配置过程。农村税费改 革不仅仅在于为农民减轻负担，更在于它直接冲击并要求改 变传统的治理体制。因为，中国农村基层治理体制基本上是 依靠农业税费维持的。正是以农业税为核心的各种税费造成 农民负担有增无减，推进了农村税费改革。 而农村税费改革,特别是免除农业税以后，受冲击和影响最大的亦是乡镇体 制。财政，财是政的基础。财政与能力决定着政权的特性与 能力。从国家特性看，国家税赋主要来自农业、农村和农民 的国家属于传统国家。

3、传统国家对乡村治理有两个特征：一 是实行以皇权-官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗 透于乡村，即所谓“皇权止于县政”。政府的功能也非常少, 主要是政治统治，相应的地方政府机构和人员也非常少。其 重要原因就是有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤 立的乡村社会的政权体系。没有财政支撑的行政是无能力而 乂成本太高的行政。这是制约传统国家权力向乡村渗透的基 本原因。二是国家与农民的联系主要是纳税的关系。农民作 为分散孤立的经济个体，成为一个国家的政治国民，主要取 决于向谁提交税赋。正如孙中山所说的：“人民对于皇帝只 有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的 关系。因为这个原故，中国人

4、民的政治思想就很薄弱，人民 不管谁来做皇帝，只有纳粮，便算尽了人民的责任。政府只 要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生 自灭。”由于土地国有制，决定了 “皇粮国税”天经地义 的合理性，换言之，农民向国家提交税赋是单向的义务。这 为行政不断扩张，以不受制约的行政权力汲取财政提供了方 便。而这乂会破坏国家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使传统中国只能依靠数白年一次的大动荡来 缓解行政扩张与财政压力的矛盾。这种历史循环于近代被打破。近代以来，随着传统国家 的解体，中国进入到一个现代国家建构的过程之中。现代国 家的基本特征是民族一国家，它要求统一的中央集权体制向 全社会渗

5、透，对分散孤立的乡村进行国家整合。由此就有了 农村基层政权建设。从 20世纪初开始，国家政权从县到乡 村，甚至一直延伸到农户。人民公社体制达到极致，每个农 民都被整合到“政社合一 “的国家体系中，乡村社会为国家 体系所遮盖。这一 “政权下乡”的过程对于建构一个统一的 现代国家，对传统乡村加以改造，发挥了重要作用。但是， 这一表面上具有“现代性”的乡村治理体制却具有不属于现 代国家本性的传统特点：一是国家基层政权的制度安排仍然服从和服务于向农 村汲取资源，为行政主控型。人民公社体制是最便于向农村 汲取资源的体制，即“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口 粮”。在这一体制下，自上而下的行政权力主导着乡

6、村社会， 来自于上级领导和政府的“任务”成为支配基层和农民行动 的主要依据。在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是与 上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。我国是一 个由中央、省、市、县、乡多级机构构成的政权体系。政府 任务会逐步增多，到最低一级的乡级时，政府任务和目标会呈几何级的增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签定目标责任书的上级任务就多达 200多项。这就使得乡一级政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构。乡镇作为国家政 权体系的一级组织，对一定区域的事务负责， 即行使管理“块 块”的职能。出于地方政绩的驱动，乡级还要从事许多能够 显示出其地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精

7、神， 往往与本地实际和需要相脱节。正是“条条”和“块块”的 双重压力，使乡村工作不堪重负，政府功能急剧扩张。二是行政与财政的严重不对称。尽管上世纪建构起一个 现代科层制的基层政权体制，但支撑这一体系的则是以传统 农业财政。改革开放以前是以“公余粮制”方式出现，农村 改革后是以“农业税”为核心的农业税费。传统农业财政的 重要特点是农业剩余十分有限，农民交纳税费是行政义务。 随着“政权下乡”，政府机构和人员日益增多，以国家和公 共名义出现的政府任务也愈益增多，这都需要由农民提供财 政支持。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的 21%而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总 数的71%

8、&右，乡级需要财政供养的人员约万人，因机构臃 肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%右。这就是温家宝总理说的“生之者寡，食之者众”的问题。由各种行 政任务并搭“农业税”便车而产生的大虽的“乱摊派、乱集 资、乱收费”更是难以统计。由此就出现了 “小财政、大政 府”的格局，其结果是：一方面，随着现代化建设，国家的 财政收入迅速增长，另一方面，农民的负担也迅速增长，城 乡贫富差距扩大，农民对国家的认同感下降，甚至出现以减 轻农民负担为主要内容的有组织的抗争。不解决这一问题， 中国农村的稳定和发展都缺乏稳固的基础。正是基于政治压力，中国启动农村税费改革，其最终目 的是免除农业税。农村税费改革的必然结

9、果是改变着农村基 层政权体系的财政基础，原来依靠农业财政维持和运彳了的基 层政权体系及政府任务顿时因为财源枯竭而面临困境。基于 财政压力，我国开始了乡镇治理治理体制改革。就全国而言，在农村税费改革中普遍进行了以合并乡镇 村组为主要内容的调整和变动。其主要目的是减少财政供养 人员，缓解财政压力。如 1985年，我国撤消人民公社恢复 建立乡镇政府时，共有91138个乡镇，到20XX年减少到38028 个乡镇，20XX年有进一步减少的趋势。如果说合并乡镇， 只是乡镇规模扩大而财政供养人员未见减少的话，那么村组 合并的直接后果就是村组干部人数的减少。一般来讲，村组 干部被限制在 3-5人以内。为了减少

10、村组干部，采取村党 组织和村委会干部交叉任职。这是因为，以往的村组干部主 要是由农村税费直接供养的。税费改革后，农业地区的村组 干部补贴由地方政府支付，而地方财政本来就紧张，当然不 可能也不愿意支付更多村组干部的报酬。合并乡镇村组只是规模的扩大和人员的减少，不涉及体制性改革，所以我将其 归纳为调整和变动而不是改革。但这种调整并不是毫无意义 的。它标志着，随着农村税费改革，必然要求改革乡村治理 体制。正是因为合并乡镇村组的局限性，在农村税费改革中， 一些地方开始了以改革乡村治理体制为主要内容的乡镇改 革。其代表者是湖北咸安的改革。早在20XX年全国还在进行农村税费改革和合并乡镇之时，咸安区就启动

11、了乡镇体制 改革。其主要内容是实行党政领导交叉任职；撤消原有的乡 镇内设机构，乡镇设立三办一所；改变原有的“七站八所” 的官办性质，将市场化和社会化机制引入乡村公共服务；将 竞争机制引入干部任务和录用过程。这一改革的核心内容是“减人、减事、减支”。通过交叉任职，减少领导干部职数， 通过改设内部机构和站所改革，减少一般干部职数。在减人 的过程中，也要减事，即减少那些政府管不了也管不好，或 者不该管的事。通过减人减事，最后达到减支，缓解财政压 力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重视。20XX年，湖北省委和省政府发布关于乡镇综合配套改革的文件，其基础就 来自于咸安。湖北省的乡镇改革得以走在全国前列，

12、被誉为“湖北新政”。二、超越财政压力的制度构造从目前的乡镇改革实践看，基本上来自于财政压力。有 关乡镇改革的理论，也处于各说各话的状态，难以形成基本 的共识，也无法给乡镇改革提供相应的理论支持。其重要原 因就是人们对乡镇改革的认识仍然停留在传统的“农业财政 时代”，只是就乡村自身的财政能力设计乡镇体制。本人认 为，现在应该超越财政压力，从现代国家构造的角度设计现 代乡镇制度，以此作为改革的依据。首先，随着现代化建设，我国经济社会发展进入到一个 全新的阶段，由现代化初期进入现代化中期，工业化不再需 要从农村汲取资源进行原始积累，国家的财政收入主要来自 于工商业。中国已由“农业立国”进入到“工业立

13、国“的阶 段。而且，统一的民族一国家的整合已基本完成，高度分散 和孤立的乡村社会日益深入地卷进国家体系中，被国家结构 化。这是最终得以免除农业税费，并有可能走出所谓“黄宗 羲定律”的客观条件。更重要的是，现代国家建构要求超越传统的财政压力， 重构乡镇制度。现代国家有两个特征，一是以主权为核心的 现代民族一国家，一是以主权在民为核心的现代民主一国 家。主权在民要求每个国民成为平等的国民。但由于民族一 国家建设的紧迫性和民主一国家建设意识的薄弱，在相当长 时间里，广大农民作为平等的国民， 没有能够享受相应的“国 民待遇”。如长期存在的“农业税”，以产业纳税就是一种 不利于农民的制度安排。印度也是一

14、个农业大国，农村人口 占国民的大多数。但印度以个人所得作为征税依据，农民基 本上不缴税。特别是中国的“农业税”带有很强的国家义 务的特性，日益扩张的行政会不断突破义务的边界。但是， 在现代意识随着现代技术的发达H益广泛地向乡村渗透的 过程中，义务本位的农业税费的缴纳逐步失去合法性基础。1990年代，无论是农民通过抛弃土地，消极逃避税费，还是 上访上告，为减轻负担的依法抗争，都反映了农民日益增长 的权利意识。事实上，与人民公社时代相比，1990年代的农民负担可能更轻，而农民的抗拒却更激烈，其重要原因就是 农民的个体利益及相应的权利意识的增长。如果治理体制不 能适应这一转变，就会造成农民对国家的认

15、同感下降，甚至 抵抗政府行为。如此，民族一国家的治理也会失去牢固的根 基。正是传统农业财政时代的义务税费愈益失去合法性的 背景下，中央政府启动了农村税费改革，并提出了统筹城乡 发展，以工哺农，以城支乡的发展战略。这一战略为超越财 政压力，改革乡镇体制，建立现代乡镇制度提供了基本的依 据和方向。其一，从资源汲取型向资源支持型转变。传统乡镇制度 都是围绕从农村汲取资源构造的，这是由农业财政时代所决 定。在现阶段，中国已进入由工商提供财政支持的公共财政 时代。以工哺农，以城支乡，首先就体现在国家如何支持农 村发展。为此，中央提出建设社会主义新农村的任务。这就 需要从根本上改革传统的资源汲取型的乡村治

16、理体制，从支 持农村，建设社会主义新农村的角度设计和构造乡镇制度。 资源支持型是现代乡镇制度的基本要求。其二，从管治型向服务型转变。为了从农村汲取资源， 传统的乡镇制度的功能主要是管治型，主要依靠行政压力保 障国家从农村获得资源，通过行政能力强制纳税保持国家与 农民的联系。这种联系是以农民义务为本位的。随着农村经 济社会发展，农民愈来愈深地卷入到社会化过程中，要求政 府提供更多更好的服务。作为现代民主-国家一部分的现代 乡镇制度，其基本功能就是为农民提供服务，通过良好的服 务而不是收税强化农民的国家认同意识。服务型乡镇政府是 以农民权利为本位的现代国家观所决定的。根据以上方向，乡镇改革不仅仅是“减人、减事、减支”， 做“减法”，更是超越财政压力、 上下联动的综合配套改革， 是一项需要进行“加减乘除”四则混合运算的系统工程。1、“加”，就是增加国家对农业乡镇财政的支持，促 使行政与财政的统一，乡镇财政成本由国家财政负责。现代 政府体系