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1、曲福田：推进城乡一体化发展的思考与实践以苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点为例按：建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是我国新时期现代化建设的重大战略。作为江苏省省级综合配套改革试点，苏州市城乡一体化发展改革试点工作深入推进，取得明显成效。江苏省发展改革委副主任、党组副书记曲福田同志撰写的这篇文章，在全面总结苏州经验的基础上，对江苏省加快推进城乡一体化进程提出了很有价值和见地的意见和建议，现予刊发，供各地在改革工作中参考借鉴。形成城乡经济社会发展一体化新格局,是党的十七大对统筹城乡发展、构建新型城乡关系提出的新要求，是贯彻落实科学发展观的重大举措，也是构建和谐社
2、会的重要基础。2008 年 9 月，江苏省委、省政府确定苏州市城乡一体化发展作为省级综合配套改革试点，要求苏州率先在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业等一体化方面取得突破，促进城乡生产要素合理流动、公共资源均衡配置，形成城乡一体化发展新格局。苏州紧紧抓住这一历史机遇，把城乡一体化综合配套改革作为推进新一轮发展的战略选择，着力建立健全城乡一体化发展的体制机制，综合配套改革试点工作取得了良好开局，为全省城乡统筹发展起到了很好的引领示范作用，并被国家发展改革委确定为中澳管理项目“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”合作项目试点地区(重庆、成都、苏州、嘉兴)之一。本文是
3、在对苏州改革经验总结的基础上，对江苏推进城乡一体化提出的建议。一、苏州开展城乡一体化发展改革试点进展情况(一)苏州发展阶段的分析与判断科学判断发展阶段是推进城乡一体化发展的前提和基础。改革开放以来，苏州通过大力实施工业化、城市化、经济国际化(即“三化”)战略，经济社会发展走在了江苏乃至全国的前列。2008 年苏州市人均 GDP 超过 1 万美元，城市化水平超过 60%，已进入工业化后期阶段，达到中等发达国家收入水平。特别是与其他地区相比，苏州城乡发展呈现出三大鲜明特征：一是经济与资源环境的矛盾进入敏感期，二是城乡之间要素流动进入加速期，三是城乡功能形态变化进入关键期。总体上看，苏州已进入以城带
4、乡、以工促农、城乡联动的发展新阶段，城乡一体化发展已具备良好的基础和条件，是推进城乡一体化发展改革的最佳时期。(二)苏州城乡一体化发展改革试点主要内容与措施紧紧围绕建设城乡一体示范区的目标定位，坚持以富民优先为导向，以科学规划为前提，以制度创新为关键，以扩大内需为动力，以组织建设为保障，进一步推动“三农”与“三化”互动并进，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明。到 2012 年基本建立城乡一体化发展的体制机制;全市农民人均纯收入在 2007 年突破 1 万元的基础上，2012 年达到全省平均水平的 1.5 倍、全国平均水平的 2 倍以上，2017 年突破 2.5 万元，
5、城乡居民收入差距逐步缩小;村均集体经济收入在 2007 年突破 300 万元的基础上，2012年达到 450 万元;现代农业建设取得重大突破，到 2012 年高效农业面积占种养面积(不含粮油作物)比重达 60%，高效农业种养面积中亩均效益 5000 元以上的占 1/3;城乡公共服务均等化基本实现，城乡社会保障基本并轨，城乡社会管理体系及防灾减灾体系基本完善;农村基层组织建设全面加强，农民民主权利得到有效保障;经济与人口资源环境协调发展，农村生态环境和人居环境显著改善，可持续发展的体制机制加快形成，2010 年全市陆地森林覆盖率达到 23%。重点抓三个方面：一是加强组织领导。苏州市和下辖市(区)
6、均成立了试点工作领导小组，共同推进城乡一体化发展综合配套改革。领导小组下设办公室，实行集中办公制度。二是构建政策框架。制定了促进农民持续增收、农业保障、富民强村、现代农业、农业担保、社会保障、农村住宅转换商品房、农村居民转换城镇居民等一系列政策意见。三是实施典型引路。积极发挥典型示范作用，确立了昆山市花桥镇等 23 个试点工作先导区，鼓励先行先试，为面上改革积累经验。(三)苏州城乡一体化发展改革试点成效通过一年多的实践，苏州城乡一体化综合配套改革以破除城乡二元结构为重点，突出富民优先、规划引领、政策创新、典型示范，突出改革重点环节，统筹推进各项工作。一是现代农业发展步伐加快。加快推进土地股份合
7、作制改革步伐，促进了土地承包经营权流转，提高了农业规模经营和组织化水平。落实优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地为主导的“四个百万亩”农业产业布局规划，相继建成或在建万亩以上现代农业示范区 14 个，千亩以上示范区 64 个，建成生态观光农业基地 150 多个，农业规模经营比重达到 40%。二是新农村建设成效不断显现。全市新建农民集中居住点 848 个。全市区域供水率达 95%，有三分之一的村实施生活污水集中治理，近 90%村实现了生活垃圾“户集、村收、镇运、县处理” 。三是富民空间全面拓展。通过“资源资产化、资产资本化、资本股本化”改革，在全国率先推进农村集体资产确权发证工作，全市农村集体
8、总资产 636亿元，村均收入 339 万元，农民财产投资性收入比重超过 30%。 “三大合作”加速发展，95%的农户拥有股份。四是公共服务水平明显提升。统筹推进城乡基础设施建设，促进城乡公共事业共建共享。稳步实施城乡社保对接，积极推进城乡居民基本养老保险、最低生活保障和基本医疗保险转换接轨，农村社会保障体系逐步完善。全市农村基本养老保险参保率达 96.5%。五是体制机制创新步伐加快。把体制机制创新贯穿城乡一体化发展改革试点的各个环节，加快村镇规划修编步伐，探索城乡发展规划一体化的导向机制。积极推进城乡就业和社保制度的一体化，构建农民持续增收的长效机制。创新集体经济发展模式，增强了现代农业和农村
9、新型集体经济的动力机制。加快农村社会事业发展，努力形成城乡公共服务均等化的运行机制。二、苏州开展城乡一体化发展改革的经验总结按照省委确定的“五个一体化”要求，苏州从实际情况出发，充分借鉴外地经验，按照“一张图” 、 “三集中” 、 “三置换”和“四对接”积极探索城乡一体化发展新路径。“一张图” ，即科学制定规划。在 23 个先导区按城乡一体化的要求开展了村镇建设规划的编制或修编，将有关城乡一体化发展的主要规划相互衔接，有机叠合在一张图上。通过“一张图”的规划，确定城乡空间布局和区域主体功能定位，合理配置资源，促进城乡区域协调发展。“三集中” ，即工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经
10、营集中，促进城乡空间融合、资源优化配置。通过“三集中” ，优化城乡空间布局，转变农民生产生活方式，促进经济发展方式转变。在实施“三集中”的过程中，同时推进“三同步” ，即工业向规划区集中与资源节约、环境保护同步推进，农民向社区集中与就业、富民同步实施，农用地向规模经营集中与现代农业发展同步进行。“三置换” ，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。通过“三置换” ，打破原有土地管理制度对城乡一体化的根本性制约，一方面为城乡空间布局优化提供了可能，另一方面为农民脱离土地转变为城市居民、为农业的规模化经营创造了条件。“四对接” ，即城乡基础
11、设施、城乡公共服务、城乡社会保障和城乡社会管理的对接，加快消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展。通过“四对接” ，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，体现以人为本的发展理念，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。三、江苏推进城乡一体化发展改革需要突破的重点环节(一)加快城乡一体化是江苏实现“两个率先”的根本性要求党的十七届三中全会决定作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。 ”这“三大特征”在江苏表现得更加明显，条件更为成熟。到 2009 年，江苏人均 G
12、DP 超过 6400 美元，农村人均收入达到 8004 元，提前一年实现了“小康目标”指标值，江苏总体上已率先在全国基本实现小康目标，下一步要率先实现基本现代化。统筹城乡发展，加快城乡一体化发展进程理应走在全国前列。一是江苏农业基础比较好，农业科技水平、农业社会化服务水平、农业机械化水平都在全国处于领先位置。二是江苏工业比较发达、城市比较密集，带动能力比较强。三是作为统筹城乡发展的主要载体，江苏县域经济比较发达、实力较强。四是在统筹城乡发展方面，江苏积累了许多经验，如推进工农互促、城乡结对、村企挂钩、南北合作等，特别是近年来江苏大幅度增加对“三农”的投入。(二)江苏推进城乡一体化发展的总体部署
13、江苏省委十一届五次全会审议通过的中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会决定加快推进农村改革发展的意见中明确提出，要大力推进农村改革创新，切实加强农村制度建设。着力破除城乡二元结构，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。即实现“五个一体化” 。一是推进城乡发展规划一体化，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。二是推进城乡产业一体化，形成互为支撑、互动发展的城乡产业结构。三是推进城乡基础设施建设一体化，统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加快城乡道路、供水管网的“无缝对接” ，促进城乡基础设施共建共享共用。四是推进城乡公共服务一体化，形成比较完善的农村公共文化服
14、务体系，促进城乡义务教育均衡发展，完善农村基本医疗服务体系。五是推进城乡就业一体化，构建城乡统一的人力资源市场，建立城乡平等的劳动就业制度。(三)对江苏推进城乡一体化发展改革的建议按照统筹城乡五个一体化的基本路径和本质要求，城乡一体化发展改革应在整体设计、系统安排、突出重点、扎实推进有基础上，紧紧抓住割裂城乡的基础制度和制约城乡融合的突出矛盾，着力在以下七个关键环节取得突破。1、注重科学规划，在城乡空间有序融合上求突破规划是城乡一体化发展改革的龙头。一是确立全新的规划理念。重视规划的先导引领作用，确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。摈弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规
15、划全覆盖。突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县(市)城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合” 。二是形成城乡一体的规划体系。县(市)是统筹城乡发展的主体，城镇化是构建城乡一体化新格局的重要载体和推动力量，以县(市)域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此基础上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古
16、镇型分类规划，编制好县(市)域城镇建设、村落分布、产业布局、基本农田保护、生态涵养、历史文化传承与保护等专业性规划。三是建立集中统一的规划管理体制。破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序。建立规划实施评估机制,强化规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。2、深化土地管理制度改革，在城乡土地要素市场化配置上求突破农村集体土地产权不清，与国有土地产权不对等，制约了土地资源在城乡之间的顺畅流转和优化配置。土地管理制度改革，要按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，在城乡土地要素市场化配置上求突破。一是切实明晰农村土地产权主体。对农民及集体经济组织的承包地、宅基地、集体建设用地、林地等，建立明晰的土地产权关系，进行确权登记，发放使用权证，为市场配置土地奠定基础。二是在规划区内，建立起城乡居民住宅产权同质化为基础的住宅产权登记和交易流转统一管理制度，加快农村土地和住房从实物形态向价值形态转
