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1、Chin aInf o rmatio n R eview 7/1 9 9 6 信息技米 用多媒体 技术 。 非盈利的机构 , 如 : 学校 、 大学 、 图书馆和博物 馆 , 对此极为感兴趣 。 他 们还 可以从特惠条件中获益 。 政府和公共理部 门用户 : 全世 界的政府都在寻求通 过有 效 的创造性的利用在线信息技术来降低成本 , 改进服务 传输的 方法 , 其主要目的有二 : 用在线操作取代纸介 质操作 ; 改善公共 信息的在线存取 。 欧盟国家为扩大经济与社会方面的一体化 , 实现 流通 的自 由化(包括人 、 商品 、 服 务和资金) , 要求 决策产 生过 程的高 效 性 。 这一
2、过程的质量与效率在很大程度上取决于在正确的时间 和正确的地点获取足够的信息 。 这对其他 国家的管理者也同样适用 , 当然还有通用的一般 服务 , 如 : 电子 邮件 、 目录 、 远程数据库存取 、 文件传输以及最 近 的视频会议 。 一个叫做I DA (管理者之间的交流)的欧盟计 划 , 包 括了所有这些项目 。 另外一个主要目标是增加公共管理当局的机构和程序的 透明度 . 以往政府给人留下的印象是 : 在办公时间 , 办公大楼里 运转 的若干分开的毫不相干的机构 , 使用单窗 口的服 务方式 , 会使人感觉政府更可接近和有所回应 。 这样不仅服 务得到改 善 , 而且还极大地降低了办公费
3、用 。 由于许多地区公共管理的费用在 国内生产总值中占有很 大的比例(在欧盟 国家为1 5%) , 有关公共管理 费用的立法对 市 场的经济增长极为重要 。 例如 , 在欧盟有一个叫做S IMAP的计划 , 其目标是提高公 共管理效率 , 改进这 类信息的传播 , 方便供需双 方的信息交换 。 公共管理部 门除 具有供需关系之外 , 为建立和改进其信息 基础机构 , 他们公开的服务 活动主要是 “ 公共管理部 门一公众 ” 类型的关系 。 主要 涉及的方面有财政(税 收 , 货物 税 , 海 关 ) , 社会(膳食 、 公寓 、 失业 、 医疗保健 ) , 警 务(签证 、 欺 诈行 为 、
4、毒品 ) 。 实践 表明这 些活动 的3 0%涉 及 电子 邮件这一信 息交换技 术 , 7。%涉及对分布式信 息系统 的数据库的存取 。 大多数需求都可通过 常规系统来实现 , 假如对 可互操作属 性特别重视的话 , 对欧盟来讲 , 就是需要一个 多语言的环境 。 这 就意味着 在所使用的准 则的管理者之间有一个初步协议 , 以及 用户友好 的界面 。 在某些情况下 , 发展中国家可越过较常规的操 作方法直接 使用新 技术 。 在传输领域 , 引入卫星连接 ; 在事务处理 方面 , 引 入智能卡 应用程序 ;在 帐单处理 系统中 , 引入安 全特性和验证 。 促进信息技术在 戈) 共管 奥笔
5、中 的应用 国际专家 、 组织与信息系统咨询委员会主席 、 管理主任让 萨勒蒙纳 公共管理各部门的首要任务都是处理信息 。 因此 , 公共管 理 的组织与运作必然 与信息流的组 织形式 、信 息与通信技术及 其采用的基础设施密切相关 。 当前大 多数国家公共管理的组织 与运作均 建筑在1 9世纪末产生的信息技术基础之上 , 新 的信息 与通信技 术(N TI C)尚未 作为新工 具用来提高 公共 管理 效率 、 效 益并提高政府决策的质量 。 须知 , N T I C会使公共管理 的组织 和运作发生变革 。 更确切地说 , 在公共 管理 中引入NT IC , 为其 组织的改造及运作过程的改善提
6、供了唯一可能的机遇 。 为促进信息技术在公共管理中的应用 , 政 府的政策与策略 将会产生难以估量的影响 。 一 、 涉及的领城 首先 , 要谨慎的确定 和划分 能够在公共管理 中应用 N TI C 的领域 。 1 . 办公业务 自动化 这是一个最基础的领域 。 在此 领域 , 信 息技术通常仅被视 为提高职员办公效率 与质量的工 具 。 但从下面的实例 可以证实 还可能有更 多收益 : 有一个部门 , 其文本(如条例 、 信件等)的形 成过程均为由下层起草上层签发的 。 这就 意味着原始文稿要经 过许多中间层的修改才能送到最高层签发 。 如果每一层都采用 文字处理软件则是好事 , 而 如果将
7、所 有PC均 联入局域网 , 即可 直接调用那个文稿 。 这就 无须传送稿纸 , 在一个稿上 改来改去 或者在各级重新打印 。 更进一步讲 , 官员们起草文件何必非要手写或口授给秘书 不可?而中间层次的官 员在纸上审核文 稿方式何不通过计算机 网络直接修改文本文件取代?秘书的作用似乎可有可无 了 。 因 为不再象以前 那种处理方式浪费时间又效率低 下 。 结论是 , 如果办 公自动化技术适度地 绕过基层职员而直接 进入于市政官员的日常业务流中才会有意义 。 2 . 通信 通信可能成为N TI C促使公共管理方式发 生巨大变革的重 要领域 。 智能 电话(包括 电话会议及语音邮件)可能 改变市政
8、官 员的工作方式 : 如果为其配备 移动 电话 , 即 可与任何人联络 而 不受地理位置 限制(在 欧洲甚至可跨国进 行) ; 可不经秘书留口 信(确保 信息传输 的可靠) ; 可把 “虚拟 办公” 的概念付诸实现 , l9 信息技 术中国侣息导报 7/1996 这一设想正是许多公司追求的目标 。 电视会议带来的好处是避免出差 、节约 时间和 经费 。 电子邮件及组件不仅 能交换信息 , 而且 还能通过非会 议方 式 , 甚至无须通过 电话会议或 电视会议 即可组织管理一个 工作 组或一个研 讨会 。 通信技术的重要性提出一个问题 , 即 : 是否建立政府专用 通信网(利用或不用公共电话网)
9、, 专用网的好处在于采用高速 通信链路 . 信息传送 可靠 , 可存储公务员的私人呼 叫等 通信技术对公 共管理 在组织与程序方面导致巨大变化的 可能性是制定策略 的基 本依据 。 要让公务员看到这种可能性并 自觉适 应这 种可能性 。 因为这种变化会引起日常业务中个人 行 为的改变 。 另外 , 电话系统的采 购及蜂窝 电话 系统的选择并 不是一个普通的管理行 为 。 这一举止意味着 : 采购是 由本部门 内主管信息技术的单 位负责的 , 而使用规 则 , 其 中包括 标准 则 需跨部 门确 定并强制执行 。 3 . 事务管理信息系统 将NT IC 用于某些信息系统(如税务 、海 关、 户籍
10、) , 在任何 情况下都不能设计成 现有工 作方式 的自动化 , 必须体现NTI C 改变工作方 式的优越性 , 如强化基层日常 自主决 策能力 , 尤其 是与公众联系密切的单位 。 此外 , 必须牢记 , 事务管理所积累的 信息能够而且必须 用于它处 , 如作 为决 策支持系统的输入 。 因 此 , 事务管理信息系统引入N TI C不能 仅仅看作各 部门自己的 事 , 应当有核心层来协调 。 4 . 公共管理与企业间的数据交换 通过事务管理 及统计普查 、 调查等手段 , 企业会向公 共管 理部 门发送大量数据 。 NTI C 可使用EDI (电子数据交换) , 一方 面可减轻企业为此而承受
11、的过 重的负担 , 另 一方面还可以在不 同部门间分配数据 采集任务 。 显然 , 这 就要求跨部门强制使用 数据标准 , 其中包括符合E D I标准的工作方式 。 5 . 辅助政府决策的信息系统 由于政府 的主要决策机构均基于政 治准则及经验 , 为政府 决策过程服 务的信息系统之效益并不明显 。 当然 , 这些系统是 客观存在 的 , 也是有用的 。 重要 的问题在于说 服政治家及公共 管理的最高首脑不要去建立 他们自已的 , 依赖于特 殊信息源和 专用软件基础 上的决策支持系统 , 而应充分利用已有的信息资 源 , 如通过事务管理及统计手段 所收集的数据 。 与此同时 , 要选 用通用软
12、件(当前流行的制表软件能够完成决 策支持系统的大 多数功能) 。 总之 , 对于此 类系统 , 千万不要建立大型专 用数据库 , 而应 让有关人员能充分利用分布在 各个部门的基础数据 。 二 、 确立目标 20 一项策略制定之前 , 首先要 确定其要达到的目标 。 下面列 举一些目标事例 , 按目标大小升序排列 : 提高公共管理 的效益及生产率 , 减少职员数量 及政府财 政预算 。 . 公共管理中的日常行政 事务应由集权走向分权 。 减少企业 为政府收集数 据的负担 。 重新设置公共行政管理 流 程及日常业务 , 以充分 利用 NT IC提供 的优越性 。 . 把N TI c 作为一个新的机
13、遇 , 在无任何前提条件 、任何约 束的情况下全面分析一下公共 管理的组织方式及工作流程 。 在多数国家 , 即使N TI C提供了机遇 , 但 公共管理中的深刻 变革仍 未奏效 , 这是因为公 务员 , 尤其是工 会中成员的强烈抵 制 。 在某些国家 , 已尝试对 公共管理进 行重新设计 , 其中包括 各部门职责及边界的划分 , 并探索在 市场规律作用下可以提供 的各项服务 . 我 们极力主张 , 发展中国家 的政府在公共管理 改革目标设 定上不应过于保守 , 以便能 充分利用N TI C提 供的优势 。 三 、政 府总体战略 政府促进 信息技术在公共管理中应用的策略要素应该是 : A 、
14、面向高层领导和主管人员 , 使 他们自身愿意采用 NTI C 技术并积极参与2 1世纪新型公 共管理的规划设计 。 B 、 通过各种政治途径面向工 会并通过传媒面向公共舆论 采取 行动以应付由于 NT I C导致大批 员工失业的后果(向人们 解释清楚 , 在公共管理中减少 一名职工 , 通过减少税收又能为 企业部门创造一个以上的就业机会) 。 C 、 对公共管理 中的NTI C预算 、 项目审批及评估要集中管 理 , 项目实施 、 管理及合同签约可分散管理 。 D 、 确立并强制推行公共管理中的NTI C标准(见下) 。 E 、 与制造商及软件开发商协商采 购的原则 , 使他们也成为 实现战略
15、的有生 力量的一个组成部分 。 四 、战略规划及优先级设定 显然 , 每个部 门都要形成 自身的信息系统战略规划 。 更重 要的是 , 要在各部 门规划的基础上形成一个 总体规划 。 每个部 门都要 了解该规 划的长远目标 、手段 及相互 关系 。 不要 指望脱离各部门的 战略规划而制定出一个总的战略 规划 ; 总体规划既包括 各部 门的相关项目又包括一些跨部门项 目(含投资预算及设计方案) 。 政府应当关注 : 确保 每个项目的一致性 , 其 中包括各种标准的制定及推 行(数据标准 、软件 及硬件标准等) Ch in aInfo rm atio n Review7/19 96信 , 息技术
16、避免重复(尤其是 数据 采集) 。 在各信息系统间建立通信渠道 , 使其能交换信 息 。 每 个项目必 须提供标准文档 , 其格式 应便于跨部门使用 。 文 档中必 须包括该项目的成本一效益 的定量分析(好 处是 , 能 提出节约措施 , 便于部门财政预算 的审批) 。 信息系统战略规划方法及项目实施应当跨 部门谨慎确 定 。 每个部门 、 每个人应通 过培训学 会 运用此 方法并用于项目实 施 。 这里会有些风险 :“官僚 主义 ”(正 如某些 中央集权计划经济 下采用的 集中式规划方 法存在的) ;“部长玩具” , 即某些项目是 因部长的个人因素推动的 ;“权利之争”, 即某些高层(如总理办 公室)人士试图用跨部门 的特定手段划分势力 范围 。 避免上述 风险并非难事 , 如裁减 中央部委工作人员人数 , 使 其主要由外 部专家构 成 , 缩短任职期限(少于二年) 。 提交的部门及跨部门项目要经中央机 关审批 , 审批过程要 运 用多准 则分析方法 , 各准则的确定应依据政府的总目标及政 策 。 比如 , 如果政府政策 旨在促进私人企业创收 , 而且列为最高 优
