规划编制一般问题及北京市十二五规划编制情况介绍参考幻灯片

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1、1,规划编制一般问题及北京市“十二五”规划编制情况介绍,起点中文阅读 ,2,汇 报 内 容,一、 规划的基本问题 二、规划编制步骤和程序 三、国家基本思路介绍 四、北京市规划工作总体安排 五、北京市“十二五”规划研究编制工作情况和进展 六、北京市“十二五”规划基本思路介绍 七、规划组织 八、几点建议,3,一、规划的基本问题 （一）规划的概念 规划是对经济社会未来发展变化的谋划、部署或安排 要有明确的规划对象，避免界限不清、范围不明 政府编制的规划，即政府作为编制和批准主体在经济、社会各领域编制和实施的规划,4,认识三个问题： 第一，从计划到规划。规划既是安排时间的，也是安排空间的 过去认为，规

2、划只是明确一定时期为什么、做什么、怎样做和做到何种程度 规划也应该明确在何处做，即在什么空间或哪些区域做什么 有些规划也可以不规定一定时期必须达到什么程度，如交通布局规划,5,（一）规划的概念 第二，规划不仅仅是指导性的 在计划经济下，计划是指令性的。提出社会主义市场经济的改革目标后，存在着走向另一个极端的倾向，认为规划是指导性、预测性的。结果是编制时轰轰烈烈、实施中无声无息。墙上挂挂 在市场经济条件下，也有一些规划必须执行或实施。关键要看第一，哪些领域的规划，第二，规划中的哪些内容。如总体规划中的节能、减排、保地指标，各类空间规划等。 涉及公共利益和可持续发展等方面的规划就应该严格执行、切实

3、实施,6,（一）规划的概念 第三，规划不仅是促进增长的 多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、刺激增长的，但也有些规划是约束增长的。约束一时一地的增长，是为了长期的、全面的、协调的增长 “规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”；“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布”；“过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力，并可能导致生活质量的下降”（美国地方政府规划实践）,7,认识三个关系：规划与计划、政策、法律有相通的，但也有不同 第一，规划与计划 在国外，计划与规划不分；在中国，应该区分计划与规划 计划是相对短期性的、非空间性的。规划的时间

4、相对较长，有时间安排，也有空间安排 同一领域的计划与规划，计划应该以规划为依据。如国民经济和社会发展规划是年度计划的依据,8,（一）规划的概念 第二，规划与政策 政策有目标、无指标，有任务、无项目 规划有目标，也要有指标，有任务，也要有项目 规划内容可以包括政策或政策方向，政策不应该包括规划（两免一补，“十二年”义务教育） 有些政策是落实规划目标和任务的依据，操作政策要专门制定,9,第三，规划与法律 国外有些规划由议会通过，带有强制性 法律是强制性的，长期性的，全局性的 我国不同的规划，强制性不同。有些规划有约束性，有些规划是导向性的。 规划适用的时间没有法律长，到期废止；多数规划不是全局性的

5、，适应范围有限 法律要求“不得”、“必须”采取某种行为；规划要求一定时期“要”、“应该”。规划应该增加“不得”采取某种行为的内容,10,（二）规划的功能 经济社会制度不同，规划的功能不同 规划对象范围不同，规划的功能不同 在社会主义市场经济体制下，总体上看，规划具有促进国家或区域战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面、协调和可持续发展的功能,11,（二）规划的功能 第一，规划是社会共同的行动纲领 规划在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，因而是凝聚社会共识的平台，但共同行动的范围和内容不同 法律是凝聚社会共识的平台，是将社会共识凝聚成国家利益和社会利益，并通过法律形式表达出来

6、凝聚社会共识，必然就会成为社会共同的行动纲领。在思想上一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做,12,（二）规划的功能 第二，规划是政府履行职责的依据 现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象 政府干预经济活动，首先应该依法干预，其次要依规划行事 在这个意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的,13,（二）规划的功能 第三、规划是约束社会行为的“第二准则” 市场经济是资源由市场配置，公民、法人和其他组织有充分的自主权、决策权。但公民、法人和其他组织的某些行为可能会损害公共利益和民族的长远利益 编制规划，可以告诉公民、法人和其他组织，在一定时期，哪些事情、在什么地点可以做 在这个意

7、义上，规划是对法律制度的补充，是公民、法人或其他组织也必须遵循的行为准则,14,国家规划体系 按层级：国家级、省级、市县级 按类型：国民经济和社会发展总体规划 主体功能区规划 专项规划 区域规划 市县空间发展规划 土地利用规划 城市规划,（三）规划的体系,严格说国家规划体系尚未形成，只是一种分类。体系必须是上下左右相互衔接，形成整体,15,总体规划 以国民经济和社会发展的所有领域为对象，根据党中央或各级党委的部署编制的统领规划期内经济社会发展的宏伟蓝图、行动纲领，对其他各类规划有依据和指导作用 主体功能区规划 以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的规划，是其他各类规划在空间开发和布局方

8、面的基本依据,（三）规划的体系,16,专项规划 以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象，是总体规划在特定领域的延伸和细化 区域规划 以特定区域空间为对象，是总体规划和主体功能区规划在特定国土空间的延伸或细化,（三）规划的体系,17,市县空间发展规划 以市县辖区范围国土空间及其经济社会发展为对象，是国家和省级总体规划、主体功能区规划、区域规划等在市县层面的具体落实，是市县范围内国土空间开发和经济社会发展的依据（目前尚不存在，只是一种改革方向） 城市规划的体系 土地利用规划的体系,（三）规划的体系,18,理想的规划体系：总体规划与专项规划 总体规划分析规划背景，明确指导思想和原则，主要目标、重点

9、任务、重大项目、政策方向、组织实施要求 专项规划应该在总体规划基础上，明确针对性强的具体方针、目标、建设任务和措施，以及每个项目的名称、布局、资金等,（三）规划的体系,19,二、规划编制步骤和程序 程序规范是内容科学的基本保证 法律的有效性取决于程序的规范性 规划的科学性取决于规划编制程序的规范性 如果以下步骤和程序都能认真履行，规划内容的深度、水平就会得到起码的保障,20,二、编制步骤和程序 第一、中期评估-规划应该是可评估的 规划评估既是保障规划有效实施的必要环节，也是编制好规划的重要条件 规划或政策评估是市场经济国家和国际组织的普遍做法 规划实施中的一些问题，有些是实施不力造成的，有些则

10、是由于规划编制不够符合实际带来的。通过评估，可以发现规划内容中哪些不切合实际，或者尽管规划中有了解决问题的思路，但方案性不强，操作性不够，也难以实施,21,二、编制步骤和程序 第二、前期研究 前期研究的深度决定着规划的深度 前期研究的内容：包括规划对象自身的分析和规划对象所处环境的分析，以及重大项目的论证等 1.规划对象自身的分析：就是把握规划对象的状况、问题及原因、未来变化趋势及面临的挑战等 2.规划对象所处环境分析：这是相对的。经济发展的环境分析是政治经济环境、形势、体制，以及人口、城市化、区域、生态环境、社会等的发展变化,22,二、编制步骤和程序 第二、前期研究 项目论证。主要是支撑规划

11、的重大项目的初步论证，不涉及布局、资金等。不同于项目决策时的项目建议书和可行性研究、初步设计等 前期研究的方式。编制单位的研究、定向委托研究、公开招标研究等。研究机构，既要有国内的，也应该有国外的或国际组织 前期研究的成果。在研究报告基础上概括提炼的总体性的基本思路，以及支撑基本思路的研究报告。总体规划基本思路的作用,23,二、编制步骤和程序 第二、前期研究 存在的主要问题： 学术性操作性的矛盾 对规划对象的分析不深入 对规划对象所处环境的分析不全面。如往往缺乏对自然条件适宜性、资源环境承载能力，特别是发展“短板”的分析评价 缺乏指标间的统筹平衡。经济增长，与能源消耗的关系、与减排10%的关系

12、等 对重大问题解决方案的研究不够，往往能分析出重大问题，但缺乏解决之策和具体措施,24,二、编制步骤和程序 第三、编制草案 不同的规划，有不同的内容。但任何规划，都要把握好表达方式 文字表达。丰富语言，减少华而不实且有欠科学性的口号式语言；减少含义不清的“大力”、“积极”、“加快”等很难把握的表达 数据表达。定量指标 图形表达。空间性规划必须有图 规划形式。多样化的并适合规划对象和规划功能的形式。可以包括正文、附注、附件,25,二、编制步骤和程序 第四、规划衔接 必要性 规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键环节 各部门从各自不同的出发点来编制规划是无可厚非的，但从全局来看，有可能

13、会带来一些矛盾甚至冲突,26,二、编制步骤和程序 第四、规划衔接 衔接内容 各类规划都要与相关规划进行衔接，但并不是 规划中所有的内容都要衔接 重要的规划指标 空间结构 政策手段之间的衔接。不同的目标应该有不同的手段。但某些政策手段有可能对其他目标的作用是反向的,27,一、编制步骤和程序 第五、听取意见 规划要统一思想，凝聚共识，有效实施，必须多方听取社会意见，使规划编制过程变成民主化的过程。这样才能真正成为社会共识 编制过程的充分协调，可以有效减少实施中的相互扯皮 专家的意见。建立规划咨询审议制度，扩大专家队伍，增加审议内容，完善审议方式，形成经常性、制度化的规划咨询审议机制 各有关部门和地

14、方的意见,28,二、编制步骤和程序 第五、听取意见 人民群众的意见。这是落实人民群众对政府工作知情权的重要内容。但目前是最薄弱的，也是最应该加强的 应该采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。各级各类规划都应采取适当形式公开征询人民群众的意见 市县级规划，特别是其中直接关系人民群众切身利益的某些专项规划，应当采取听证会等形式，直接听取群众意见,29,二、编制步骤和程序 第六、审议批准 根据规划对象、范围和功能定位，由不同的机关批准。有些规划法律有明确规定，多数规划没有明确规定的审批机关，是按惯例决定,各级各类规划的规划范围、功能定位和编制审批主体,30,二、编

15、制步骤和程序 第六、审议批准 目前规划决策中存在的主要问题： 各级各类规划的审批主体不明确 不同规划的审批主体不对称 有些规划在决策时，因缺乏规范的协调机制，当部门间存在不同意见时，决策机关只能是“抹平”不同意见，导致规划内容大打折扣，失去应有的功效,31,二、编制步骤和程序 第七、公开发布 除法律、行政法规另有规定外，各级各类规划经法定程序批准后应及时公布。在社会主义市场经济体制下，规划目标的实现，不仅是政府的事，更多地要靠市场主体的行为来实现。因此，要让市场主体去实践，首先要让市场主体了解规划 要改变政府编制的规划只通过内部文件形式下发的传统做法。规划一经通过，就应该在公开媒体发布,32,

16、三、国家“十二五”规划基本思路介绍,33,2009年9月28日，国家发展改革委召开“十二五”规划研究编制前期工作会议，对规划编制工作做出部署；12月12日又召开了东部地区座谈会，对东部地区发展提出了要求。,34,从国际背景看，和平和发展仍然是时代主题，“十二五”时期我国发展的外部环境总体有利，但也面临前所未有的挑战：,（一）关于时代背景和特点。,国际经济环境正在发生深刻变化，全球增长模式面临深度调整； 国际政治格局正发生明显变化，话语权和主导权博弈更加复杂； 世界科技创新正孕育着新的突破，抢占战略制高点的竞争更加激烈。,35,从国内看，我国仍处于重要战略机遇期，经济社会发展长期向好的基本趋势没有根本改变。从前十年保增长，扩规模到下一个十年的转方式，调结构） 但全球增长减速与国内周期性结构调整叠加在一起，将使我国发展面临的形势异常严峻复杂。,传统增长模式面临严峻挑战； 社会建设面临诸多新课题； 改革攻坚面临深层次矛盾； 对外开放面临新考验。,36,总体上看，国内外发展环境的新变化，表明我国的发展条件和动力正