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1、精品文章落实刚性约束指标&n力促经济社会科学发展 自然资源和环境是人类社会生存、发展的自然物质基础，是社会生产资料和人们生活资料的基本来源。新中国成立后，对资源和环境的开发利用在深度和广度上日益扩大，尤其是我国改革开放以来经济高速增长，取得了令世人瞩目的经济成就，但也付出了资源环境的沉重代价。我国经济总量的增长实际上走的是一条粗放式的发展道路，对资源进行掠夺式开发利用，对资源环境造成了严重破坏和污染。资源短缺、环境污染已成为制约我国经济社会实现可持续发展的瓶颈，并将产生长期的负面影响。对我国现阶段的资源环境问题予以思考和关注，研究资源环境问题产生的原因，寻求解决的对策与措施，化解资源环境与经济
2、社会发展的矛盾，促进资源环境的合理开发利用和保护，对于保障我国经济社会的可持续发展，无疑具有重要的意义。 一、立足全局看形势：节能减排工作是我国环境与资源保护工作的重中之重 自上世纪八十年代改革开放，特别是进入本世纪以来，我国经济获得了快速发展。“十五”期间GDP平均增速为9.5%，人均达到1000美元；xx年国内生产总值突破两万亿，增长11.1；我国的综合国力不断增强，人民生活水平日益提高。但是我们必须看到，这些成绩的取得，在很大程度上是靠牺牲环境和大量消耗自然资源、能源换来的，经济高速发展中所带来的环境和资源问题已经十分严重。 对照十七大报告对环境保护问题做出的专门论述和对环保工作进行的新
3、部署，当前环境形势与这些目标仍有较大差距，与人民群众对环境质量的基本要求也还有很大距离。长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又不断产生，突发环境污染事件仍呈上升趋势。一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度，主要污染物排放量超过环境容量。水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。目前，70%的江河水系受到污染，3亿农民无法喝到安全的饮用水，工业固体废物产生量达到十年前的2倍，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积超过国土总面积的1/3，沙化土地面积接近国土总面积的1/5，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。
4、生态破坏和环境污染，造成了巨大的经济损失，给人民生活健康带来严重威胁。与此同时，我国人均矿产资源储量只占世界平均水平的58，居53位，其中石油、富铁矿、锰矿、铜矿、铝土矿等支柱性矿产储量不足，铬、钾盐等少数矿产资源严重不足。如果按我国人均资源拥有量与世界人均值来比较，我国水资源为世界的25，耕地为40弱，石油为8.3，天然气为4.1%，铜为25.5%。其他很多自然资源人均拥有量也都低于世界平均水平。目前我国重要矿产品的对外依存度不断增加，铁矿石已经超过50，铜精矿达到70%以上，钾盐超过80。严峻的环境资源形势已经成为可持续发展最严重的制约因素，必须引起我们的高度警惕。 去年以来，全国上下加强
5、了节能减排工作，节能减排工作取得了一定进展。xx年单位国内生产总值能耗实现了三年来的首次由升转降，今年上半年同比下降2.78。去年主要污染物排放总量增幅减缓，化学需氧量、二氧化硫排放量与xx年相比，增幅分别回落了4.4%和ll.3，但仍没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4、主要污染物排放总量减少2%的目标。更为严峻的是，今年以来这种状况继续发展。前三季度，工业特别是高耗能、高污染行业增长过快，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业增长20.1，增幅同比加快3.6个百分点。因此，要进一步加强节能减排工作，确保“十一五”节能减排的总体目标实现。
6、 二、追根溯源抓症结：探究环境与资源保护工作存在问题及原因 从“十五”发展态势和“十一五”头两年情况来看，我们仍然没有改变高成本换取高增长、高增长付出高风险的粗放型经济增长方式。在未来的几年内，我国仍处于能源资源消耗高增长期和环境污染高风险期。在这样的形势下，要完成“十一五”环境保护和资源节约规划目标，任务是十分艰巨的。深刻分析制约我国环境与资源保护工作的主要问题及造成我国目前环境与资源压力持续加大的原因，除与人口多、生态条件先天脆弱、工业化起点低等因素有关外，主要症结在于对经济发展和环境资源保护的认识不到位，粗放型经济增长方式未根本转变，环境与资源保护立法与执法监督工作不到位等方面。 （一）
7、重经济增长轻环境与资源保护，政绩观偏离科学发展观 从xx年和xx年前三季度的经济运行情况来看，GDP增速远超国家“十一五”规划所设定的经济发展预期性指标，经济增长由偏快转向过热的趋势没有得到根本缓解。在以高耗能、高污染行业为主的产业结构没有得到有效调整的前提下，过度追求经济效益增长使我们付出了较大的环境资源代价。环境资源保护的投入不足，治理的速度赶不上破坏和污染的速度，重点环境治理工程成效不明显且出现反复。我国在重点流域污染治理工程中，“十五”计划中的2130项治污工程仅完成1378项，完成投资864亿元，仅占总投资的53%，环保计划中确定的指标从未完全完成过。 究其原因，还在于我们一些领导干
8、部政绩观出现偏差。个别地方部门和企业尚未充分认识环境与资源保护工作的重要性和紧迫性，环境与资源保护责任意识淡薄，很多工作停留在口头上。个别党政领导干部在实际工作中对发展的认识就是提高经济增长，以经济建设为中心被简单地理解为以GDP为中心，没有真正树立起科学发展观。甚至一些地方的规划中将追求高增速作为硬任务，把环境与资源保护工作当作软任务，层层放大GDP的增速，地方保护主义也因此不断衍生，不顾自身条件互相攀比。除此之外，由于在政绩考核中缺乏环境资源保护方面的硬约束，造成地方政府在环境与资源保护方面的积极性不高，往往预算内的环保配套资金都难以到位，加上社会资本投入有限，使得环境与资源保护投入严重不
9、足。长期重视不够和投入不足，造成大量的历史欠账，而历史遗留的环境资源保护问题又会成为下一届党政领导执政期间环境资源保护不力的托辞，形成恶性循环。 （二）能源资源耗费高速增长，既有工业化道路难以为继 现阶段我国已进入能源资源消费高增长期，但在当前的国际市场分工中，我国已成为世界加工厂，承接了国际市场上大量“两高一资”型产业的转移。我国的经济增长总体上还处于“投资和要素驱动型”，而不是“技术和效率提高驱动型”，科技进步对经济增长的贡献没有明显提高。经济总量的增长在相当程度上是建立在环境严重污染和资源大量消耗的基础上。目前，仍然是第一产业和第三产业比重下降，第二产业比重上升，其中工业增长超过GDP增
10、长，工业中高耗能、高污染行业的增长又超过工业整体增长。 从目前情况来看，既有的工业化模式在很大程度上拉动了我国的经济增长，但环境保护和能源资源消费问题也随着经济的高速增长日益严重,严重威胁到我国经济社会的可持续发展。究其原因，一方面我国进入工业化加速发展时期，正是能源资源高增长期，其生产和消费增长都十分迅速，使我国本来就不富裕的自然资源更是捉襟见肘。能源资源高消耗必然带来污染物高排放，导致环境质量的急剧恶化，经济发展和资源环境的矛盾进一步加剧，造成生态环境被严重破坏，影响到经济的持续发展；另一方面是粗放型经济过于偏向重化工业，造成能源资源极大的浪费，同时也给生态环境带来很大负担。这些显然违背我
11、国自然资源短缺、生态环境脆弱、人口众多的现状，也有悖于我国科学发展，可持续发展的总体战略。我国的现有能源资源储备和生态环境状况也已不可能长时间的负荷这种高耗能、高污染的粗放型发展模式，因此我们要探索科学的、可持续的发展模式，走新型工业化道路，建设资源节约型、环境友好型社会。 （三）监管体系不健全，约束性指标难以落实 监管体系建设是提高环境与资源保护监管能力，全面落实和完成约束性指标的核心内容。但现行的环境与资源监管体系未完全理顺，管理效率有待提高，监管能力薄弱，部分领导干部环境与资源保护意识和公众参与水平还远不能满足环境与资源保护工作的需要。 一是监管形式单一，行政监管替代综合监管。行政监管仍
12、是目前环境与资源保护工作的主要监管方式，司法监管、市场监管等综合性监管手段相对较少，其应有的监管效力尚未得到充分发挥。环境与资源保护工作的监管主体主要是相关政府职能部门，社会公众、舆论媒体、非政府组织等监督主体作用未得到有效发挥，多元化监管组织体系尚未形成。过度依赖行政手段。作为计划经济体制下普遍使用的经济调控手段，行政手段在取得成效的同时也带来一定弊端。过度依赖行政管理的环境管理体制模式存在管理费用过高、经济效率偏低的弊端，阻碍了行业管理的有效执行、企业效益的正常发挥以及环保科技水平的提高，违反了公平竞争原则。 二是监管体制不顺。一方面表现为整体性、全局性监管机构相对缺乏。在我国流域水污染防
13、治中也尚未形成流域整体性的科学、有序、有效的监管体制；另一方面表现为监管职能缺位、错位。由于体制不顺，监管部门特别是地方监管部门监督工作不到位，监管力度弱。政府监管部门职能存在缺位的现象。监管主体责权利界定不清、分工不明、职能交叉，监管职能错位现象也时有发生。 三是监管技术手段不完善、监管队伍建设滞后。作为重要监控手段之一的污染物在线监测设备，仍有大量企业甚至重点污染源没有安装，即使是已经安装的企业，也有相当一部分未正常运转，经常遇到设备失灵、失效或数据记录出现故障、记录不全等问题。有些监管部门由于缺乏检测设备，在实际监管工作中，主要凭借个人经验进行判断。监管方法不完善，监管操作随意性较大，难
14、以获得客观公正的监测结果。 （四）宏观调控政策乏力，利益驱动机制不健全 国家围绕“十一五”节能减排目标的落实，先后制定和出台了一系列调整经济结构、转变增长方式的宏观调控政策，也取得了一定成效，但是，我国节能和环保目标没有完成，产业结构重型化，经济粗放增长的趋势没有得到遏制，这些都与宏观调控政策乏力直接相关。 造成宏观调控政策乏力和难落实的原因则是多方面的，但最核心问题是利益驱动机制不健全。一是产权不清导致利益机制失衡，产业结构重型化难以遏制。土地、资金和资源的低价获取是企业在利益最大化驱动下投资资源型产业，从而助推产业结构重型化的根源。我国现行的土地制度是国家所有和集体所有，地方政府出让土地过
15、程中利用现行土地产权机制的缺陷剥夺了农民的利益补贴给企业；企业利用国有银行产权缺陷，通过各种手段低成本获取远超实收资本的巨额资金；我国资源产权不清和扭曲的价格机制造成企业对资源的低成本获得并获得超额资源收益。企业在这种绝对成本优势形成的巨大利益驱动下，对资源型产业投资势头强劲，国家产业调控政策显得力不从心，步履维艰。二是我国资源价格形成机制尚不完善。以市场定价为主的资源价格形成机制不完善，开放统一的价格市场不发育，资源价格体制改革相应的财税政策还不配套，对企业激励和约束机制尚未形成，难以使企业更加自觉地接受市场价格的引导。另外，不同产业、不同地区之间的价格联动机制，以及上下游产业之间、地区之间
16、的利益调节机制还不健全，也难以调动相关产业及行业接受和推行资源市场化价格形成机制的积极性。三是财税优惠政策没有调动企业节能减排的积极性。相关财税政策制定难以反映企业节能减排的效益费用比，污水处理、电厂脱硫及替代能源使用的高成本负担打压了企业积极性，再加上法律法规不健全、环境标准宽松且执行不力，对资源消耗和环境污染的底数不清等原因，企业利益取向难以向环境友好、资源节约的方向转变。 （五）法律体系不完善，约束保障能力弱 遏制环境污染和资源浪费的一个重要手段就是立法，通过立法来对污染和浪费行为进行管制，以阻止公害的滋生和蔓延。经过二十多年的努力，我国的环境与资源保护逐步建立起了一个比较完整的可持续发展法律体系。但总体上看，我国环境立法与遏制环境恶化、推动企业积极治污的和促进公众参与环境保护的期望相比，都还不相适应。法律原则性强、可操作性差
