走向本土化研究的公共管理：有限性丶逻辑与基本关系

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1、走向本土化研究的公共管理：有限性、逻辑与基本关系走向本土化研究的公共管理：有限性、逻辑与基本关系 当前，中国公共管理本土化研究方面出现了三种倾向，即“启蒙发端 型” 、 “概念界定型”和“实证先行型” 。其中，启蒙发端型侧重于公 共管理研究什么和不研究什么、狭义概念和广义概念的范围。概念界 定型侧重于公共管理是什么和不是什么，内涵、外延和基本特征的分 析，基本价值的考证和目标的确定。实证先行型并不主张在基本概念 上争论，认为这是一种无味的学术游戏，强调侧重点应该突出公共管 理案例的实证分析， 譬如公共物品、 公共服务、 市场化等方面的问题， 最终提出可供公共管理主体参考的方案。 三种研究并没有

2、核心层面的 冲突，但由此展开的学术争论日益彰显，焦点集中在公共管理概念的 界定与实证研究孰轻孰重，哪个先行的问题上。笔者认为，对普遍意 义上的公共管理论理解不透彻、 对公共管理解决公共问题的程度如何 以及对中国公共管理事实认识不清是主要原因。 一、有限性与普遍意义上的公共管理理论 肇始于伍德诺威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新 公共行政理念以及 20 世纪 80 年代后期新公共管理主义， 共同构成了 公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术 和信息技术为代表的科技革命催生的结晶， 也是政治学与管理科学成 果全球共享的结果。然而，近 20 年来，这一发展变化过程在

3、学术界 引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论， 东西方学 者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论， 所牵扯到的词语包 括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共 行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等1。这种状况主 要是由于认识上的偏误所导致的。 首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的 问题。公共管理概念的提出是公共行政学(Public Administration)发展 到一定阶段的必然结果， 它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的 领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧 文 E 休斯(Owen E.Hu

4、ghes)认为， 传统公共行政模式基于两种理论， 即官僚制理论和政治行政两分法； 新公共管理理论的基础是经济学理 论和私营部门管理2。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有 事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解 决公共问题时留有一定的缺陷。 其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念 的形成不是学者们闭门造车的结果， 它首先源自于公共行政思想的发 展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这 些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经 济财政压力等背景。20 世纪 60 年代新公共行政理念的诞生离不开民 权运动以及通过

5、行政改革以使公共行政更为合法化的追求， 但所谓的 “公共性”并没有在实质上突显出来。70 年代和 80 年代的新公共管 理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤 字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会 日渐明晰了政府的功能和地位， 社会各个阶层对政府抱有一种新的期 望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完 善。到了 90 年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的 理念重塑政府， 相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效 性，也普遍认同了私有化的积极作用。 可见，西方公共管理理论的发展是 20 世纪西方社会进步的结果。初

6、 期的发展以外部环境推动为背景， 后期发展则表现为双重背景的支持： 一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动， 二是民主政 治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度 的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域 显示出指导效应。 第三， 公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世 界的理论。1988 年 9 月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿 意涉及技术及进步， 认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的 一种工具。”3事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步 关系密不可分。 科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国 政府

7、的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在 经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济 改革。一些学者清楚地看到，在 20 世纪上半叶还被视为经济增长外 生变量的科学技术逐步演变成为内生变量， 科学技术知识本身也成了 直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。 为了在经济竞争中 立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上 讲， 世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地 进行研究开发投资活动的结果4。在高技术的支持下，整个公共领 域的实践也发生了变革， 并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共 管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科

8、技的传播和全球化趋势， 逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸， 从民主国家向集权国家延 伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的 普遍性原则和各国的公共管理实践相结合， 构成改变各国政府面貌的 最有价值的理论。 最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题 方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为， 公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、 重新对政府的功能进行定位， 并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主 体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建 立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府

9、并非唯 一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问 题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走 向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。 二、本土化研究的基本逻辑 本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中， 它表现为政府问题的复杂 性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它 表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。 处于 转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家， 许多问题的解 决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理 水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如 何有效地全面

10、发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配 置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能 成为一种必然选择。 1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习 与创新的道路， 其理论平台表现在两个方面： 其一， 理论构建的基础， 即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科 基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴， 对中国古代公共管理经验的学习， 对现代工商管理理论合理成分的吸 收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代 公共管理经验是任务。 2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共

11、 领域的问题， 即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外 部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以 此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析， 建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且 搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质 有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。 这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何 进行呢？其实仔细分析就会明白， 导致争论的重要原因正是对案例分 析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？ 3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事 实上在理论发

12、展的初期很难照顾周全。 中国公共管理理论应该从公共 生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论 的观点， 系统的观点是全面的观点、 联系的观点和平衡的观点。 其二， 公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系， 内部关系中的若干 要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。 这是目前中国 公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影 响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平 衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权 力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系 中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关

13、系，公共领域与私人领 域的协调、 公益物品提供的方式、 政府与公民等诸多关系存在的依据、 发展变化的动力等都有探讨的价值。 4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理 理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与 有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进 行本土化研究的学者必须清楚地看到， 借鉴工商管理理论和 “企业型” 政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。 中国特殊的政治与文 化决定了这一点5。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理 论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创 新。 5.研究意义：随着公共管理研

14、究队伍的扩大和研究内容的深入，中国 公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制 的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展， 并在真正意义上推动政 府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平 衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。 三、中国公共管理理论的基本关系 中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系， 其中既有 内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为： 第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的 关系 学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主 体、 权力运行过程中

15、的向度都有所不同， 并且， 治理也不是万能的6。 笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投 射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工 具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践 层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。 对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理 念下， 重在研究公共行政的问题， 研究政府的内部矛盾、 权力的集中、 不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问 题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理” 为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？

16、这在目前的政治 背景下难以确定。 第二，模糊意义下的成本与效益关系 公共管理成本与效益是两个模糊的概念， 并不能完全依靠经济管理与 工商管理中的“成本效益”核算模式来计量，也不是数学方法可 以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到 的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假 设7，而没有给出“成本效益”的计量方法。这是由于没有澄 清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本 收益”可计量与多数“成本收益”的不可计量的统一，是部分 公共组织的“成本收益”可计量与大多数公共组织的“成本 收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政 府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和 商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。 在收益或者绩效 方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评 手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共 管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的， 它们往往需要很长时期 才能显现出