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1、1 新常态下开发区土地集约利用评价研究* 以成都国家级经济技术开发区为例 张宪涛 1 ，丁峻强2 ，雷 霞1 （1.四川大学 经济学院，成都 610065；2.成都经开区管委会外商投促中心，成都 610100） 摘 要：对开发区土地集约利用情况进行评价，可以为开发区土地可持续利用和开发区转型升 级提供依据。本文以国土部开发区土地集约利用评价规程（2014 年度试行） 要求为基础，结合 新常态经济特征，构建了新常态下开发区土地集约利用评价体系。运用开发区土地集约利用评价 规程（2014 年度试行） 和新常态开发区土地集约利用评价体系对成都经济技术开发区土地利用集 约度进行了两次评价，前后评价结果
2、对比表明： （1）原有规程评价体系不能完全适应新常态下经济 发展要求，改进后的新常态评价指标体系更能全面反映新常态下土地集约利用情况； （2）新常态下 成都经开区在土地利用状况、要素投入质量、产业结构优化等方面存在不足。因此成都经济技术开 发区应提高土地集约利用度，加快开发区转型升级。 关键词：新常态；开发区；土地集约利用；FAHP；评价 引言 2014 年 4 月，国土资源部颁发了开发区土地集约利用评价规程（2014 年度试行） ，其主要目 的是通过开展开发区土地集约利用评价工作，科学评测开发区土地利用集约度，加强开发区用地管 理， 并为开发区扩区升级提供科学依据。 规程 指标体系虽能层次清
3、晰地反映开发区土地利用强度、 经济效益和土地管理绩效等方面现状，但主要存在以下不足： （1）无法反映开发区产业发展与土地 利用之间内在联系； （2）无法反映开发区土地利用的动态性特征，仅能反映出土地利用某一阶段的 静态水平； （3）缺乏反映生态效益环境的指标，反映土地利用综合效益的指标不够全面； （4）仅关 注土地生产要素的投入产出，缺乏对劳动力、资本、技术等其他生产要素投入产出的综合考察。同 时，目前学术界关于开发区土地集约利用指标体系构建的研究，较多地考虑土地利用结构和合理布 局、土地资源配置效率、土地利用可持续性等驱动因素，却对我国经济发展阶段性特征这一宏观驱 动因素很少涉及，这可能会导
4、致开发区土地集约利用评价结果出现偏差。本文结合经济新常态特征 及新常态对开发区土地集约利用的要求，提出新常态下开发区土地集约利用内涵，构建新常态下开 发区土地集约利用评价体系，并以成都国家级经济技术开发区（以下简称“成都经开区” ）土地集约 利用情况为例展开实证研究，以期评价结果对新常态下提高开发区土地利用集约度提供重要的决策 依据。 基金项目：国土资源公益性行业科研专项（201311006）；国家社会科学基金重点项目（09AZD027） 作者简介：张宪涛（1977），男，四川大学经济学院博士研究生，研究方向为可持续发展理论与实践、土地经济 学。 2 一、新常态下开发区土地集约利用内涵 为了便
5、于开发区土地集约利用评价工作的顺利开展，国土资源部规程从狭义层面将开发区 土地集约利用统一界定为：以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善 经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式。但 国内学者普遍认为，对于开发区土地集约利用应该从广义层面来理解，大致包括以下三方面：一从 可持续发展视角出发，强调开发区土地集约利用的综合效益最大化1 ，2；二从宏观层面出发，强调开 发区内部土地与区际土地利用结构优化 3，4。三从存量土地挖潜视角出发，通过土地合理布局和用 地结构优化， 最大限度地提高土地利用率和单位面积的土地投入产出率5 ，6。
6、国内学者虽然研究视角 不同，但对开发区土地集约利用内涵基本达成一致意见，即：一是开发区土地集约利用的前提条件 是土地的合理布局和结构优化；二是开发区土地集约利用的最终目的是实现经济、社会、生态等综 合效益最大化；三是开发区土地集约利用的主要途径是挖潜存量土地，提高土地利用效率；四是从 时序特征上看，土地集约利用是一个动态化过程。 然而，以上开发区土地集约利用内涵却未能直观地体现出开发区土地集约利用与经济发展阶段 性特征的正向关联性。随着我国经济进入新常态，未来经济增长动力将主要来自全要素生产率的提 高7-8。在以经济增速放缓、经济结构调整、经济动力改变以及资源环境约束增强为特征的经济新常 态背
7、景下，开发区土地集约利用原内涵无法体现新常态对土地集约利用的新要求，即： （1）土地利 用结构与新常态下经济结构优化，特别是产业结构转型升级的要求不适应； （2）土地低效产出与新 常态所要求的经济集约发展不协调。 因此，在我国“三期叠加”的经济发展阶段，笔者将新常态下开发区土地集约利用界定为：在 经济发展的重要战略转型机遇期和资源环境约束增强的背景下，通过提高开发区生产要素质量、调 整土地利用结构和空间布局、创新土地供给制度和完善土地资源配置制度，减少土地闲置与低效利 用，实现在兼顾环境效益与社会效益前提下的土地产出效率和经济效益增加的一种土地可持续利用 过程。其内涵主要包括： （1）在资源环
8、境约束增强的背景下，通过提升劳动、资本、技术等生产要 素的质量，有效发挥其要素替代作用，最大限度地减少增量土地的投入，实现存量土地的充分挖潜； （2）在经济发展的重要战略转型机遇期，通过调整土地利用结构和优化土地空间布局等途径，促进 产业结构转型升级； （3）在经济中高速增长和土地需求放缓的特殊阶段，以土地供给制度创新为驱 动力，通过土地资源配置的市场化，减少土地闲置与低效利用。基于此，我们对成都经开区土地集 约利用进行评价。 二、新常态开发区土地集约利用评价指标体系的设计 （一）新常态下开发区土地集约利用评价的内容 1. 指标构建思路和原则。一是指标构建思路。本文在对新常态下开发区土地集约利
9、用内涵指标 化处理时，对土地利用管理、投入产出、产业结构、能源环保、可持续发展等可量化因素设计计量 指标，对土地供给制度等无法用指标衡量的变量，结合评价结果提出建议；二是新常态下指标体系 构建要遵循的原则。 （1）科学性原则。指标选取要符合开发区土地利用实际情况，计算方法符合相 关规定和标准； （2）系统性原则。指标体系构建要紧扣新常态特征，充分反映发展水平，各层次目 3 标构成系统有机整体； （3）重点突出原则。指标选取要具有代表性，突出主要影响因素，利于纵向 和横向比较； （4）可操作性原则。指标设计要简明扼要，可操作性强。 （5）动静结合原则。指标体 系要包括静态指标、动态指标和弹性指标
10、，要能反映经济发展的阶段性特征和开发区可持续发展情 况，且有适度的弹性。 2新常态下开发区土地利用集约评价指标体系构建 新常态下开发区土地利用集约指标体系设定，以规程为基础，参考部分学者的指标构建方 法4,9-10，并紧扣新常态下开发区土地集约利用的内涵，共计设定 7 大目标：土地利用状况、土地管 理绩效、要素投入质量、产业结构状况、土地利用效益、土地市场化率、土地利用趋势，19 个子目 标和 30 个具体指标。本文设计的指标具有集约化、科学化、高效化、系统化等特征。虽然整个评价 过程会加大数据获取和计算的工作量，但能相对全面反映新常态下开发区土地集约利用程度，具有 实际意义。指标体系见表 1
11、。 表 1 新常态下成都经开区土地集约利用指标表 编号 目标 子目标 指标 计算公式 作用 类型 1 土地利用状况 土地利用程 度 土地开发率 开发区已达到供地条件的土地面积/除不 可建设土地以外的土地面积(%) 正向 2 土地供应率 开发区已供应国有建设用地面积/已达到 供地条件的土地面积(%) 正向 3 土地建成率 开发区已建成城镇建设用地面积/已供应 国有建设用地面积(%) 正向 4 用地结构状 况 工业用地率 开发区已建成工矿仓储用地面积/已建成 城镇建设用地面积(%) 正向 5 商住用地率 开发区已建成商住用地面积/已建成城镇 建设用地面积(%) 适度 6 绿地率 已建成绿地用地面积
12、/已建成城镇建设用 地面积(%) 适度 7 土地利用强 度 综合容积率 已建成城镇建设用地内的总建筑面积/已 建成城镇建设用地面积(无量纲) 正向 8 建筑密度 已建成城镇建设用地的建筑基底总面积/ 已建成城镇建设用地面积(%) 正向 9 工业用地综合容积率 已建成工矿仓储用地地上的总建筑面积/ 已建成工矿仓储用地面积(无量纲) 正向 10 工业用地建筑系数 已建成城镇建设用地范围内工矿仓储用 地上的建 筑物构筑物基底面积、露天堆 场和露天操作场地的总面积/工矿仓储用 地面积(%) 正向 11 土地管理绩效 土地利用布 局合理指数 已建成土地中符合规 划土地比重 已建成土地中符合规划土地面积/
13、开发区 总面积(%) 正向 12 土地监管利 用绩效 土地闲置率 已供应国有建设用地中闲置土地面积/已 供应国有建设 用地面积(%) 负向 13 要素投入质量 投资用地增 长弹性系数 固定资产投资与建设 用地增长弹性系数 固定资产投资增长率/建设用地增长率(无 量纲) 正向 14 劳动力状况 人才密度指标 开发区高校（大专以上）学生人数/开发 区就业总人口(%) 正向 15 资本质量 资本周转率 开发区年收入/开发区总资产(无量纲) 正向 16 科研投入 R 2.Foreign Investment Promotion Center of Chengdu Economic (2) Under “New normal”, there are some faults in land use, resources factor input quality, industrial structure improvement in Chengdu development zone; land intensive use; FAHP; evaluation
