渔业补贴与渔业资源保护：现状和未来

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1、2 0 1 1 年第 8期 法 治研 究 渔业补贴与渔业资源保护：现状和未来 冰 边 永 民 摘 要 ： 最近几年 ， 越 来越 多的证据表 明 了渔业资源危机 的严 重性 ， 而造成这种危机 的重要 原 因之 一 是很 多国家实行 的对渔业 的补 贴政 策 。 国际社会 对渔业补贴这种现状 的不满 已经持 续 了十几年 。 WT 0内 进行的渔业补 贴谈判得到 了大多数成 员的支持 ， 如果多哈 回合 可以成功结束 ， 对渔业补贴规则 的改革指 日 可待 。 为此 ， 我 国应未雨绸缪 ， 逐 步开展对 渔业补贴种 类的调 整 ， 取 消那些最容 易被挑战 的渔业补贴 ， 以比 较容 易符合

2、新 的渔业补贴修改意见的方式 ， 支持 渔业的 可持续发展 。 关键词 ： 渔业补 贴 规 则改革 WT O谈判 最近 几年 ， 越来越 多的证 据表 明了渔业 资源危 机 的严重性 。 根据世界粮农组织 2 0 0 8 年发布 的 世 界渔业 和农业 现状 报 告 ， 世界 8 0 的渔 业资源 已经达到或者 超过了捕捞 的生物 限量 ( B i o l o g i c a l l i mi t s ) 。 2 0 0 9年世界 银行 和世界粮农组 织联合完成的一项研究表 明， 对渔业 资源的不 当管理每年 大约造成 5 0 0亿 美元 的损失 。 渔 业资源 的过度消耗威胁着 世界上 很多

3、鱼类的生活 也威 胁着人类的重要食物资源 以及渔 民正 常的生活 ， 同时也 威胁着海洋生态环境的健康 。 造成这种危机 的重要原 因 之一是很 多 国家实行 的对渔 业 的补贴 政策 。 研究 表 明 ， 自 1 9 9 5年 至 2 0 0 5年 ， 各 国对渔业 的总补贴数额大约为 3 0 0 - 3 4 0亿美元 。 由于补贴 的存 在 ， 渔业有 了过剩的资 本 ， 更多 的渔 船被建造 出来 ， 在 海上追捕着 越来越有 限 的鱼类。 各 国现有 的捕鱼能力是海洋 可以持续 供给的鱼 类资源的两倍 ， 直接威胁着鱼类资源的可持续性 。 一 国的渔 业补贴行 为可 以对 其他 国家

4、的人 民和企 业造成多种 伤害。 补贴导致的过度捕捞不仅使其本 国有 管辖权 的海域 内的渔业 资源受到威胁 ， 还威胁到公海的 渔业 资源 。 过多 的捕 鱼船运行 于海上和港 口之 间 。 还 造 成 了很多环境 问题 。 本 文研究 渔业 补贴 的现状 并讨论 国际社会在未来将如何规 范渔业补贴 。 一 、渔业补贴 的种 类 根 据世界粮农 组织发 布 的渔业报 告 6 9 8号 渔业 补 贴大体 可以分为 四类 ： ( 1 ) 直接财 政转移 ； ( 2 ) 服务 和 间接 财政转移 ； ( 3 ) 造成 短期和长期 影响 的干预 ； ( 4 ) 缺 乏 干 预 。 本文系对外经济贸易

5、大学“ 2 1 1 ” 三期研究项 目“ 全面参与全球化与我国外经贸制度建设 ” 的部分研究成果 。 作 者 简介 ： 边 永 民 ， 对 外 经 济 贸 易 大学 法 学 院 教 授 ， 博 士 生 导 师 。 渔业 补 贴与 渔业 资 源保护 ： 现状 和 未来 ( 一 )直接财政转移 直接财政转 移包括政 府对渔业 的所 有直接 支付 ， 投 资 补助 ( 如 购买 渔船或 渔船 现代化 ) 、 安全 设备 补助 、 渔 船 退役计 划 、 股本 注入 、 收入 保证计 划 、 赈灾救 济支 付 、 价 格支持 、 直接 出 口激 励等 。 这类 补贴对 行业 的价值 会 直接显示在接受

6、方 的现金流 中。 直接财政转 移 中最 明显 的例子就是 投资补助项 目。 投资补助计划通 常用于购买 现代化 的渔 业设备 ， 其 目标 是提高生产效率 从而提 高竞 争力 。 这类 计划通常对 渔船 或加工行业投 资有益 ， 同时对 渔业部 门的其它子部 门也 有益 ， 如造船投入 品行业 或水 产养殖业子部 门。 不 同形式 的直接财政转移 的效果有很 大差异 。 如渔 船退役 项 目对拆毁 渔船或 将渔 船 出 口到第 三 国进行 财 政补偿 。 这 种项 目对行业 利润 率 的影 响很 复杂 ， 具体 取 决于项 目的设计 和执行情况 。 如果项 目为 了促使单 个渔 民从该行业退

7、 出( 例如退休 ) ， 假 定退役补 助并不是用 于 该部 门的再投资 ， 同时假定没有 新 的渔 民进入该行业 以 取代 退 出的 渔 民 ， 那 么项 目的受 益 者 就是 剩 下 的经 营 者 。 原 因在 于分享 现有 资源 的参与者 少 了 ， 提 高 了剩 下 来 的经营者 的生产 率和 利润率 。 从 长期来 看 ， 如果退 役 项 目导 致实 际捕捞行 动持 续减 少 ， 改 善 了资源基 数 ， 那 么该项 目的长期影 响就可 以通 过捕获物 改善反 映出来 。 如果退役补助是 用于该部 门的再投资 ， 那 么该项补 贴就 意味着对行业更 直接的资本 注入 。 注入 的资本

8、可 以用于 支付经营费用或 者进行其 它投 资 ， 所 以此时可 以看 成是 第一类补贴 。 如果退 役的 渔船 没有拆毁 而是 出口到了第 三 国 。 那 么应 该考 虑对第 三 国渔业 的影 响 ， 这样 才能 评 估该项 目对 整个渔 业行业 的 总体影 响 。 因此 ， 渔船 回购 或拆毁项 目对渔业 行业 的价值 可 以是 多方面 的 ， 取决于 具体项 目的特征 。 ( 二 )服务 和间接财产转移 服务 和 间接 财 产转 移 包括 其 它 任何 现 行 的 、 明确 的 ， 但不包括上述第一类 直接财政转移 的政府 干预 。 政府提供 的服务又 可分为 ： ( 1 )专 门 由政

9、府提供 的 服务 即通 常私 营机构并 不提 供 的服务 ， 如 出 口检查 和 认证 、 专业培训 、 推广 、 港 口和登陆 站点设施 的建 设和维 护 、 为 了确保 捕捞 场所 支付外 国政府 的费用 、 政府 资助 的研究和开发项 目、 渔业管 理 、 国际合作 和谈判 等 。 政府 免 费提供 这 类服 务 ， 或 者 只收 取部 分 成本 提 供 这类 服 务 ， 都 构成 补贴 。 ( 2 ) 政府 和私 营机构 都提 供 的服务 ， 例 如 ： 投资优 惠贷 款 、 贷款 担保 、 渔船 和传动装 置特殊保 险 计划 、 提供 中途休 息服 务等 。 但是 如果 政府提 供这

10、 类服 务 的条件 优于私 营机 构提供 的服务 ， 对 行业更 有利 ， 政 府提供 的这类 “ 更优 ” 服务也 可构成补贴 。 政府 对渔 业 的间接财产 转移包 括 ： ( 1 ) 减 免税 和关 税 ， 或者减 免政府 收费 。 如减 免燃料 税 、 投 资税信 贷 、 税 金延期项 目、 减除特殊 收入税等 。 ( 2 ) 边境措 施和其他市 场干预 ， 如进 口配额 、 出 口促 进支持 、 外来 直接投资 限制 等 。 这类 补贴对 行业 的价值 通常 不 明确 显示 在接 受方 的会计账户上 。 ( 三 )有 各种短期和长期影响 的干预 这类政府 干预在短期 内对行业有负 面

11、经 济影响 ， 但 最终将产生长期 收益 ， 还可能对 整个 社会有益 ， 例如 ， 可 能改善 环境 。 这类 补贴如 政府要 求实施 的环保 项 目、 使 用传 动装 置 ( 如 海龟 驱赶 装 置 ) 、 化 学制 剂 和药 品管 制 等 。 海龟 驱赶装 置 ( T u r t l e E x c l u d e r De v i c e ) 最 初是 由美 国人发 明的 用来 帮助在海龟 出没的海域捕 虾的渔船误 捕 的海 龟逃 生 。 安 装 了这 种装置 的捕虾 船 ， 其 捕获 的虾 容易进 入美 国市场 ， 美 国 的这 一做法 后来得 到其 他一 些 国家 的效仿 。 如果

12、一个 国家 出资 ， 为本 国的捕虾 船安 装 T E D提供 帮助 ， 也是一 种补贴 。 ( 四)缺 乏干预 政府无行 动也 可 以构成一 种补贴 。 政府在应 该干预 的时候选择不 干预 ， 可使得生 产者在短期或 长期将一部 分生产成本强 加给他人 ( 包 括环境和 自然 资源 ) ， 在短期 内对行业 的收入或成本有 正面影响 。 如免 费使用捕捞场 所 、 缺乏污染 控制 、 缺乏管理措施 、 不执行现有规则 等。 二 、渔 业补贴管理规范 的缺 失 现在 国际社会并没有关 于渔业补贴 的一般性纪律 ， 管理 补贴 的主要 文件是 WT O 的 补贴 与反补贴 协议 。 根据该 协

13、议 ， 渔业 补贴必 须具 有“ 专 向性 ” ， 并且引 起 了 “ 损害 ” ， 才会 受到该协议 的管理 。 但很 多渔业补贴 的“ 专 向性 ” 很不好 确定 ， 例 如 ， 如果 国家给 予所有 的非 陆地 上 使用柴 油以补贴 ， 虽然 渔业是该 国此 项补贴 的最 主要 受 益 者 ， 仍 然很难 认定 这样 的补贴具 有专 向性 。 渔业补 贴 给竞 争对 手造成 的不利 影 响也不 容易证 明 。 补 贴与 反 补贴协议 第 5条对不 利的影 响进行 了列举 ， 如 ： 损 害另 一 成员 的国 内产业 ： 使 其他成员 直接或间接获得 的利益 丧失 或减损 ； 严重侵 害另

14、一成员 的利益 ， 例如 ， 补 贴 国的 产品依 赖补贴进入 了市场 ， 或 者受害 国的产 品被挤 出了 市场等 。 但渔产 品有 它 的特殊性 ， 对渔 产品 的补贴并 不 一 定是 为了 出口贸易 ， 可能仅仅 是为了扩大本 国的捕捞 45 渔业补 贴与 渔业 资源保 护： 现 状和 未 来 能力 。 同时 ， 不仅 季节 因素会 使鱼产 品的价格 造成较 大 波动 ， 且产地不 同也会使 同类鱼种 的价格产生 差别 。 这 些因素使得 渔产品的“ 同类产品 ” 非常难 以确定 ， 这样补 贴的损害也就难以证明 ， 目前的反补贴协定 自然也难 以 对其补贴进行 规范。 因为渔业补贴本身

15、 的复杂性和多样 性 ， 在实践 中很难用 补 贴与反 补贴协议 来禁止渔业补 贴 。 对 于公海或 者共享 海域的鱼类 ， 一些 国家采取 了对 单个鱼类 品种进行保护 的模式 ， 这种模 式通过一 国的 国 内法或者 区域性协议实施 。 其做 法一般是 先收集关 于某 一 鱼类 品种 的信息和数据 ， 然后对该种 鱼类 的资源进行 一 个估算 ， 再确定各 国或地 区的捕捞 限额 ， 如 南方蓝 鳍 金枪鱼保 护公约 。 但是 ， 正 如美 国、 澳大利亚 和新西 兰 所观察 到的 ， 虽然 管理对 于可持续性 是非常必要 的 ， 我 们 的记录痛苦地显示 ： 即使是发达 国家最复杂 的管

16、理 系 统在很 多情况下也 没有 维护住 鱼类资源储量 的持续性 ， 现有 的管 理系统并 没有 涉及补贴 所导致 的市场 和贸易 扭 曲 。 学者 的研究也证 明 ： 仅 对鱼类采取单一 的生物保 护 方法 如果 不 同时管 理渔业补贴 这种 管理方法并 不 能保证鱼类的可持续生存 。 讨 论渔业补贴 的最佳 平台 讨 论 渔业 补贴 的最 佳平 台是 世界 贸 易组织 。 虽然 WT O不是一个环境保护组织 ， 也不是渔业组 织 。 但现在 它是讨 论渔业 补贴 问题 的一个最 理想 的场所 。 首先 ， 渔 业补贴是一个复杂 的问题 ， 并 不是所 有的国家都愿意积 极 参 与 。 即使 谈 判成 功 。 所 达 成 的协 议 ， 如 果 离 开 了 WT O