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1、基层检察院人民监督员制度运行存在的问题及对策建议探讨人民监督员制度是公民参与对检察机关的外部监督的一种重要方式,也是检察机关实现公正司法、阳光司法的有效举措。自2003年试行以来,人民监督员制度历经十余年的探索,在实际运行中取得了很大的进步,如选任管理上实现了外部化,监督案件的范围不断拓展,监督程序得到了一定的完善,监督员的知情权得到了进一步地保障等等,但不可回避地是,在实践运行中尤其是基层检察机关实践运行中还存在诸多制度及操作上的问题和弊端。本文拟从笔者所在的xx市人民检察院人民监督员制度运行的角度,进一步剖析制度运行的现状和存在的问题,并以问题为导向,提出具有可操作性的意见建议,以期对人民
2、监督员制度的完善有所裨益。一、人民监督员制度在基层检察机关运行的现状(一)xx市人民检察院人民监督员制度落实的做法及成效1.搭建人民监督员信息受理平台。一方面在检察门户网站、微信公众号开设“人民监督员信箱”渠道,广大群众可通过互联网,便捷地向人民监督员反映情况;人民监督员可随时登陆信箱后台,直接查收监督线索。另一方面,在检察综合服务大厅设置人民监督员专属接待窗口,将每月第一个星期五固定为“人民监督员接待日”,公告人民监督员监督范围,由人民监督员接待来访群众,受理监督线索。对于“两高”规定文件中新增的4种监督情形也及时予以更新。xx年以来,人民监督员参加“人民监督员接待日”活动16人次,接待来访
3、群众x余人次。同时,建立信息通报制度,对属于人民监督员监督范围的控告申诉,每月向人民监督员通报。2.构建办案过程同步监督信息通道。推行“一案一卡”模式的告知制度。在办案全过程中将人民监督员的监督范围、申请监督的途径等内容,告知犯罪嫌疑人及其家属、辩护人。如在职务犯罪案件的侦查、批捕、起诉等阶段,向上述人群送达人民监督告知卡。xx年以来,已向案件当事人发放告知卡72人次。公开职务犯罪案件台账。案管部每月从统一业务系统输出查办职务犯罪案件台账,包括直接受理立案侦查案件台账。人民监督员因监督需要申请查阅的,经分管职务犯罪侦查工作的领导批准后可提供查阅。在第一次讯问犯罪嫌疑人或对其采取强制措施等情形时
4、,书面告知人民监督员需要监督的事项。建立人民监督员参与职务犯罪案件跟踪回访、案件质量评查机制。xx年至今,累计有6人次人民监督员现场随机抽样评查案卷26卷,对卷宗装订、文书填写不规范、不执行或变相执行相关法律程序等问题进行了重点查看。3.拓宽人民监督员监督范围。xx市院首次尝试引入人民监督员参与审查逮捕案件公开审查听证会。xx年5月2日,该院邀请人民监督员、侦查人员、犯罪嫌疑人家属、被害人以及人大代表、政协委员、社区代表,就张某涉嫌信用卡诈骗罪是否批准逮捕召开公开审查听证会。承办检察官用PPT介绍案情后,又现场播放了犯罪嫌疑人在看守所的供述和忏悔视频,被害方、侦查机关、犯罪嫌疑人家属及律师针对
5、张某捕与不捕,是否具有社会危险性依次发表了意见。人民监督员就案件的关键性问题、证据和法律依据向检察官进行了提问,并在意见书上写下了自己参与本次活动的意见。此种形式有利于检察机关更加合理的使用逮捕权,也得到了人民监督员的高度评价。会后,承办检察官在充分听取各方意见基础上,认为张某系初犯、偶犯、认罪悔罪、有自首和积极还款的行为,对张某做出不批准逮捕决定。(二)人民监督员制度在实践运行中存在的问题1.选任机制不合理,精英人员比例偏大此次改革,使人民监督员由最初的检察机关负责选任改由司法行政部门负责选任和管理,在一定程度上来说是一个巨大的进步。但是司法行政部门与检察机关本身就联系密切,对推荐人的适格判
6、断也难免还是会受到被监督对象的主观影响。从本质上来讲,对人民监督员的选任由司法行政部门主导和检察机关主导并没有实质性区别。人民监督员顾名思义在人员组成上应具有人民性、群众性的特点,所组成的并不是一个国家权力机关。但目前来看,基层院中所选任的人民监督员,如该院选任的有公司总经理、中学校长、居委会主任、商会会长、民政局科长等,在成员构成上均是机关干部、人大代表、企业负责人、政协委员等社会精英人员为主,比例偏大,由于现实当中存在着一定的利益关系,其监督意愿和实际监督效果难免会因此而受到影响。同时,对人员的松散和缺乏相应规章制度的管理也无法发挥人民参与到监督活动中的积极性和竞争意识,容易造成人浮于事的
7、不良效果,也在一定程度上影响了此项制度在实际运行当中的效果。2.监督案件类型单一,监督范围随意扩大xx年以来,该院人民监督员监督评议案件12件14人,除了1件为阻碍律师依法行使诉讼权利外,其余11件全部为拟撤销和拟不起诉案件。对深化人民监督员制度改革方案中列明的其他7种情形均未涉及。监督案件类型集中在不诉和撤销案件类型上,监督案件类型单一,也从侧面反映出人民监督员监督权的发挥程度是有限的。近年来,在实践中在办理未成年人案件及普通刑事案件上的不捕、不诉等听证环节,检察机关也会邀请人民监督员参与监督,将人民监督员监督案件范围被随意扩大到普通刑事案件。但从人民监督员制度本身的规定来看,现行有效的规定
8、中并未将人民监督员监督案件的范围扩展至普通案件范围。3.监督评议缺乏主动性、独立性和说理性就该院监督的12件案件来看,该12件案件尚未有一例由人民监督员主动提请监督,案件来源均是由该院经过审核,确定需要监督的情形存在后,才会启动人民监督员监督程序,而人民监督员却无案件的启动权,主动性不足。在案件评议过程中,人民监督员需要填写表决意见书,说明表决的情况、结果和理由,但无论是在评议过程中还是在表决意见书的书写中,人民监督员普遍性很少有提出异议,独立性不强,尤其是在书写表决意见书时,往往习惯性摘抄承办人的意见和理由,而缺乏人民监督员自己的说理性。4.监督程序单一,难以作出客观全面地判断进入监督程序的
9、案件均是拟作不起诉和拟撤销的案件,或因案件社会危害性较小作不起诉,或因证据不足原因拟撤销,案件难易程度并不一致。但人民监督员在接到监督通知,往往是到场后才能知晓所要监督案件的事实情况,且是以案件承办人口头汇报的形式听取和获得案件信息,由案件承办人当场进行案情汇报和提交监督员审阅,使监督员没有充足的时间来阅卷和思考,就要当场作出决定。人民监督员非法律工作者,缺乏专业的法律水平,受自身的知识能力所限,即使认真履职也未必能发现问题,更何况在信息并不全面的情况下要作出判断。而承办人是整个案件的办理人,在案件汇报时往往已经有了倾向性意见,对于人民监督员来讲,要在短时间内当场作出决定,不可避免会受到承办人
10、倾向性意见的影响,进而影响监督员客观全面地对案件作出判断。5.本地监督为主,监督效果难以保障目前,xx市司法行政机关根据改革文件要求,在全市范围内均选任了人民监督员,初步建立了人民监督员信息库,其中xx市有7名人民监督员。根据改革文件要求,应当由组织案件监督的检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生,文件要求的目的在于避免本地的“关系化”、“熟人化”,从而确保监督的公正与独立。但实践运行中,却对随机抽选进行了异化,即只在本地人员范围内进行随机抽选。xx市xx年来监督评议的12件案件,只有一次是有一名外地的监督员参与,其余均是xx市本地7名人民监督员中的人选。选择人民监督员参与案卡
11、监督时,可能出于交通、时间及补贴等因素考虑,往往优先选择本地的人民监督员,选择距离检察机关较近的、来往方便的来参与案件监督。表面上看,这样就近选择于监督员而言,距离近提供了便利;于检察院或司法行政机关而言,不需要提供额外的经济补贴,而节省经济开支,但实质上这种就近选择却违背了改革的初衷。由于人民监督员普遍是有固定工作岗位甚至本身是机关里面的工作人员,对本地的人缘较广,甚至认识嫌疑人,采取这种就近本地监督的方式,难以保障监督结果的公正性,也使得监督易流于形式。6.案件处理结果反馈不及时,难以反映监督成效最高人民检察院在关于人民监督员监督工作的规定中明确规定了案件作出决定之日起三日内要告知参加监督
12、评议的人民监督员,但对如何告知却并未作具体要求。但实践运作中,监督往往是“一次性”,即在有案件需要监督时,人民监督员仅仅是当场来听取汇报和当场表决,之后就不再来。而监督案件均为职务案件,往往要上提一级到市检察院同步审查不诉或撤案,周期较长,在案件最终处理结果出来时往往已长达数月甚至半年之久。实践操作中,案件承办人往往只将处理结果汇报至人民监督员办公室,但人民监督员办公室却不再将结果告知参与监督的监督员,而仅仅是从系统上操作,将案件处理决定告知书拉出并予以附卷保存,不会以书面形式或电话告知形式通知人民监督员,一方面导致人民监督员对监督案件的处理结果及监督是否有成效不得而知,另一方面也间接损害了人
13、民监督员对处理结果有异议的提请复议权的行使。7.履职无充分保障,使监督易流于形式人民监督员制度是一种社会监督的形式之一,担任人民监督员本身应是一种荣耀。但在实践过程中,因为各种履职保障不到位,使人民监督员积极性受挫,监督也易流于形式。具体而言,在以下几个方面存在履职保障不充分问题。一是时间无保障。在人民监督员参与案件监督时,往往没有充足的时间保障,从人民监督员接触案件、听取汇报到作出表决,均在半日内完成,在此之前并没有提供充足的时间让监督员提前了解案件甚至查阅卷宗。二是经费无保障。根据改革要求,人民监督员的相关工作经费应当纳入司法行政业务经费预算予以保障。但目前为止,从xx年至今,该院7名人民
14、监督员均未获得过任何经济补贴,人民监督员参与案件监督,即要付出劳力,还要自己支付财力,甚至影响在本单位的全勤奖金,客观上影响了人民监督员履职的积极性和主动性。三是案件知情权无保障。人民监督员对参与评议的案件仅仅只能通过当场听取汇报的形式了解,不能提前翻阅卷宗,不能接触案件当事人听取其他当事人意见等等,使得人民监督员对要评议的案件信息获得渠道和来源都受限,限制了人民监督员的知情权,进而影响评议决策。三、人民监督员制度运行存在问题的原因分析1.人民监督员的知情权与检察机关办案保密性存在矛盾在我国保密法及最高检制定的关于印发的通知、人民检察院办案工作中的保密规定等保密相关法律规定中,对于职务案件的材
15、料属于机密级文件,保密范围仅限于办案人员,虽然保密法中有例外规定,经检察长批准,人民监督员可以查阅职务犯罪案卷材料,但实践中很少获得检察长许可。而深化人民监督员制度改革方案对人民监督员知情权保障机制规定中,也仅仅是建立职务犯罪案件台账制度、事项告知制度及跟踪回访等,并不涉及案件材料。这在一定程度上也限制了人民监督员知情权的行使和保障,导致了实践中仅仅只能通过在短时间内听取汇报的形式了解案情,对所要评议的案件在案前无从知晓,对案件本身缺乏亲历性和参与性,很难保证人民监督员能够准确把握案情和法律适用,提出客观公正的监督意见,这也导致人民监督员往往不轻易提出异议,而使监督过程难免存在走过场。2.人民
16、监督员法律素养的客观性不足与司法公正的价值追求存在矛盾人民监督员选任管理办法中对人民监督员的选任条件非常宽泛,只要年满23周岁,有高中以上文化学历未受刑事处罚或被开除公职的人员都可以担任人民监督员,而对是否具有法律素养却并未提及。选任入口宽泛的目的在于广泛地吸收公众参与检察工作。但不可否认地是,入口的宽泛客观上也带来了人民监督员素质的参差不齐,尤其是法律素养的水平普遍比较欠缺。就xx市院而言,选任的7名人民监督员中,虽然都有一定的职务,但不代表他们有较高的法律素养。而人民监督员制度作为社会监督的方式之一,其价值追求在于注重司法民主,注重群众参与,通过司法民主和社会监督,最终实现司法公正。但人民监督员法律素养普遍性地缺乏,导致他们在监督案件时,因为自身法律素养的不足而缺乏自信,往往不敢坚持自己的决策意见,而一味地附
