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1、 1 项目报告书项目报告书 项目名称：城镇养老保险基金运营系统动力学模型 项目名称：城镇养老保险基金运营系统动力学模型 仿真实验室社会保险模型软件采购项目之一 研究单位：中国劳动保障科学研究院 浙江大学劳动保障与公共政策研究中心 研究顾问：张一名 战梦霞 研究人员： 米 红 王 鹏 叶赛仙 余 蒙 郦 杨 牛春晓 研究单位：中国劳动保障科学研究院 浙江大学劳动保障与公共政策研究中心 研究顾问：张一名 战梦霞 研究人员： 米 红 王 鹏 叶赛仙 余 蒙 郦 杨 牛春晓 二一年八月十日 二一年八月十日 2 一、引一、引 言言 我国城镇养老保险制度从 1995 年 3 月颁布的关于深化企业职工养老保
2、险 制度改革的通知国发19956 号开始，正式确立了中央统一政策，待遇地区差 异，国家、企业、个人三方负担的企业职工养老保险基本架构。发展到今天，经 历了 15 年的发展改革和不断完善，城镇养老保险基金在收支面已经在各地形成 了以省级统筹的稳定的收支模式。 但从宏观层面上技术的比较精确的对城镇养老 保险基金收支进行系统性预测的研究还不是很全面， 本研究采用的系统动力学的 研究方法，其后利用具体地区的案例数据，对模型进行研究。 本模型研究的核心在基于社会系统动力学的研究方法及其原理的基础上， 构 建城镇养老保险基金收支系统指标体系，利用 Vensim 仿真软件平台，进行软件 设计。分别从养老保险
3、资金的收缴，支付，投资，补充资金四个模块，构建系统 动力学因果图和数据流图。 二、模型背景分析 二、模型背景分析 （一）城镇养老保险主要文件梳理总结 （一）城镇养老保险主要文件梳理总结 研究城镇养老保险基金运营的指标体系和指标之间的逻辑关系， 实质上是以 研究我国城镇养老政策为基础的。从这个角度上来看，以时间为维度细致的剖析 和梳理我国城镇养老保险的相关文件是十分必要的。 现行政策是 1997 年 7 月 16 日发布的 国务院关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定 （以下简称97 方案 ） ，2000 年国务院的关于完善城镇 社会保障体系的试点方案 （以下简称试点方案 ） ，2005
4、 年 12 月国务院发布 的 38 号文件 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（以下简称 决 定 ） 。这些条例（如表 2.1）确立了调整和完善我国城镇企业职工基本养老保险 制度的基本政策和制度安排。 表 2.1 城镇养老保险政策梳理 统筹账户统筹账户 个人账户个人账户 男 （ 男 （60） 女 （ 女 （55） 颁布时间 国家支付企业支付 个人支付支付月除数 97 方案 1997 年 兜底 工资总额 20% 4%-8% 120 120 试点方案 2000 年 兜底 3%-7%4%-8% 120 120 决定 2005 年 兜底 工资 总额20% 8% 137 170 3 资料来源：
5、中国人力资源和社会保障部网站 （二）城镇养老保险资金筹集问题分析 （二）城镇养老保险资金筹集问题分析 首先， 在养老金筹集方面， 国内学者普遍认为， 主要存在： 缴费机制不健全； 征收基数不实；制度转轨成本责任不明：个人账户空账1运行。 1、1、 缴费机制不全 缴费机制不全 在法律层面上，我国的城镇职工养老保险一直面临无法可依的尴尬局面，各 省依照当地政府的城镇养老保险政策进行保费收缴， 实现城镇养老保险的省级统 筹，但事实上，缴费人的利益并没有得到法律保护。各地明显存在收缴水平不一 致的问题。在人口大量频繁流动的当今社会，城镇养老保险的省级统筹，带来了 不同地区之间统筹账户转移困难的社会问题
6、。 2、2、 征缴基数不实 征缴基数不实 这是导致养老保险基金流失的一大原因。 基础账户是按照企业劳动工资年报 来核定基数，但在实际工作中，企业劳动工资年报根本不能真实的反映职工的收 入水平，缴费工资总额往往小于统计工资总额和实际工资总额，直接造成养老保 险基金的流失。据世界银行的调查显示，中国城镇职工实际养老保险缴费率大约 只是工资总额的 13%，而名义缴费率为 23.5%，实际缴费率只占名义缴费率 55.3%2。 3、3、 “转制成本”责任不明 “转制成本”责任不明 大量学者认为， 我国城镇养老保险制度从过去大统一现收现付向部分积累制 转变的过程中的高额的“转制成本”3的资金落实问题和责任
7、归属问题是养老金 筹集困难，资金紧缺的主要原因。实践中，通过提高企业缴费比例的方式逐步解 决和弥补“转制成本”缺口的办法效果并不理想。相反，在城镇企业基本养老保 险费率已经达到相当高的程度时，社会统筹基金仍不敷开支。 4、4、 个人账户空帐运行 个人账户空帐运行 各地为了平衡本地的基本养老保险基金收支平衡， 占用个人账户基金的现象 不绝如缕。现状是社保基金大量空帐，个人账户有名无实，实质上是一种名义账 户的运行模式。 此外， 资金的回报率是由政府规定的， 而不是实际的投资回报率。 综上，从根本上看，现行养老保险体系仍然是现收现付制。 1 统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金，因此个人账
8、户的基金几乎全部被挪用来支付退休人 员的养老金，从而形成个人账户的“空账” 。 2 资料来源： 我国基本养老保险基金财务管理的现状_问题与对策 ，刘文敬（2009） 3 “专制成本”“统账结合”制度前已经离退休人员的全部基本养老金和“统账结合”制度前参加工 作“统账结合”制度后退休人员的过渡性养老金。 4 此外，我国养老保险缴费率目前已经达到比较高的水平，从 1991 年的 16% 增加到目前的 24%，远远高于世界平均缴费水平（10%） ，甚至高于国际警界线 （20%） 。这直接带来了两大问题：一是企业之间的不平等竞争；二是养老保险 体系的负担率大幅上升。 （三）城镇养老保险资金筹集问题对策
9、研究 （三）城镇养老保险资金筹集问题对策研究 在解决基本养老保险基金筹资问题上，国内学者大都赞同几下几个观点：扩 大基本养老保险的覆盖面以扩大基金收入； 调整财政支出结构， 弥补养老金缺口； 完善国有资产划转，缓解“转制成本”压力；加大依法征收力度，严把缴费基数 稽核关。 1、1、 扩大基本养老保险的覆盖面以扩大基金收入 扩大基本养老保险的覆盖面以扩大基金收入 扩大城镇养老保险的覆盖面不仅有助于保证社会环境的稳定， 提高国民整体 的生活水平，最直接的可以弥补目前个人账户的巨大缺口。养老保险缴费面的扩 大对象多为目前仍在工作的在职人员， 这部分人群的企业缴纳的养老金收入进入 统筹账户，是对目前极
10、为紧张的养老保险基金运营的一个极好的缓冲。 2、2、 调整财政支出结构，弥补养老金缺口 调整财政支出结构，弥补养老金缺口 国家财政在作为社保支付体系中的重要一环， 对养老基金支付系统的稳定起 着关键作用。 财政支出如何从基础建设项目向民生项目的转变， 是我们所期待的。 根据（表 2.2）的数据显示我财政向社会保障的转移力度在 2007 后逐渐增大，特 别是地方财政，一直承担着以养老保险支付为主的社会保障财政压力，且增速在 07 年日益明显。 表 2.2 2003 年-2008 年财政社会保障和就业方面的支出 单位：亿元 年度 国家财政支出 中央 地方 2003 1262.12 144.40 1
11、117.72 2004 1524.50 195.66 1328.84 2005 1817.64 236.71 1580.93 2006 2123.90 241.20 1882.70 2007 5447.16 342.63 5104.53 2008 6804.29 344.28 6460.01 资料来源： 中国统计年鉴 2004-2009 5 3、3、 个人账户做实否？ 个人账户做实否？ 然而，在是否要做实个人账户这一点上，学术界仍存在不同声音。部分学者 支持政府做实个人账户。指出国家可以一次性注入资金，或分批、分阶段注入资 金先向即将退休的老年人账户注入资金， “中人”账户继续空账运行，再逐步
12、注 入资金。也有建议国有资产变现用以补充老人和中人的个人账户，从而做实“新 人”个人账户积累。 在现实的理论和实践背景下， 问题的关键点并不在于是否做实个人账户从而 实现制度设计的初衷，而是应该重新审视“社会统筹和个人账户相结合”的制度 模式的科学性与合理性。在相反不支持做实个人账户的观点中，以下两种看法很 有借鉴意义。 （1）张洪艳（2009）从降低替代率的角度提出统帐分离的思路现行 的城镇企业职工基本养老保险制度，作为一种基本养老保险，其目标替代率是比 较高的， 为此国家承担了过多的责任。 进一步的改革应该考虑是否使 “社会统筹” 与“个人账户”相分离，并将基础养老金作为基本养老金实行全国
13、统筹，从而可 以降低基本养老金目标替代率，减轻国家所承担的责任。 （2）郑炳文（2009）根据欧洲部分国家养老金运行的经验，提出了“名义账户” 在我国运行的主张。主张个人账户空帐运行，实行名义账户制度名义。可以有效 避免我们目前巨大专制成本的养老金运行困境。 三、城镇养老保险金筹集模式国际比较分析三、城镇养老保险金筹集模式国际比较分析 城镇养老保险的支付模式主要可以区分成缴费制和缴税制两大类。 其中缴税 制以美国为代表，社会保障的缴纳由社会保障法案的规定为基础，从雇员的 个人所得中以缴税的形式进行扣除。缴费制的国家以德国为代表，社会保险费用 主要来源于企业和雇员的缴费。 （一）缴税制 （一）缴
14、税制 1、1、 建立在缴税制基础上的美国社会保障制度 建立在缴税制基础上的美国社会保障制度 美国是成熟市场经济国家中社会保障制度比较典型的国家之一。 社会保障体 系横向分成两大部分：社会保险和公共援助。纵向分为三个层次：社会救助和福 利项目，主要覆盖地域社会贫困县的低收入者、丧失劳动能力的人。二是政府立 法强制实施， 由全体劳动者参加并共担费用的社会保险项目。 三是私人团体年金， 医疗保险和个人储蓄，企业和个人自由参加。这一层次的社保投入实行税前列支 的免税政策。 美国的社会保障基金的要来源是社会保障税。主要包括养老、医疗、失业三 6 大部分。税费由雇主和雇员共同负担，由财政负责征收，政府通过
15、调节税收，鼓 励企业为雇员缴纳企业年金，鼓励雇员进行个人养老储蓄，作为补充保险。 2、2、 建立在广泛而又优厚的公共补贴基础上的瑞典社会保障制度 建立在广泛而又优厚的公共补贴基础上的瑞典社会保障制度 瑞典的社会保障也是基于缴费制的社会保障征收， 社会保障基金主要来源于 国家的税收。 不同于美国， 瑞典是典型的国家福利型的社会保障模式。 他贯彻 “普 遍性”原则，倡导“收入均等化，就业充分化，福利充分化，福利设施体系化” 。 （二）缴费制 （二）缴费制 1、1、 德国的社会保障模式 德国的社会保障模式 德国养老保险分为法定养老保险和自愿养老保险。除公务员以外，所有周薪 低于 480 马克的从业人
16、员，都是义务养老保险的对象。高收入阶层则属于自愿养 老保险的对象。德国的社会保障费主要来源于企业和雇员的缴费。养老保险费用 由雇主和雇员共同承担，通过法律规定，强制征收。 2、2、 英国的社会保障模式 英国的社会保障模式 英国的社会保障制度建立在贝弗里奇的高福利社会保障计划蓝本之上， 其社 会保障体系包括社会保险、社会救助，社会津贴上大部分。在缴费制的国家中， 英国是典型的高福利国家，同时也是社会保险的国家，社会保险占社保总比重的 70%。类似于美国的模式，英国社会保障也是由三支柱构成。第一支柱：现收现 付的国家基本养老保险；第二支柱：职业年金和个人年金保险；第三支柱：个人 自愿性的补充商业养老保险。 3、3、 日本的社会保障模式 日本的社会
