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1、对保健食品市场现状的调研报告今年以来，*县食品药品监督管理局组织工商、卫生、 质监等部门联合开展保健食品专项整治和突击检查，发现保 健食品市场比较混乱。为此，笔者对保健食品市场的现状进 行分析，并谈点思考对策。一、现状分析通过联合开展保健食品专项整治和突击检查，*县保健食品市场逐步得到规范， 但仍然存在诸多问题，概而言之， 一是假冒伪劣保健食品若隐若现、虚假夸大宣传广告时有发 生、消费者盲目跟随成风；二是监管法规不够完善、管理模 式仍不成熟、保健食品市场还不规范。究其原因有：1、审批与监督脱节，出现监管真空。一是保健食品注 册审批与监督脱节。根据保健食品注册管理办法等相关 规定，保健食品注册审
2、批经省食品药品监管部门形式审查及 受理后，报送国家食品药品监督管理局审批并注册；保健食 品市场监管由各级卫生行政主管部门负责。省以下食品药品 监管部门对保健食品注册审批既不要审查，更不存在审批， 对市场上的保健食品乂没有具体的监管职能。这种保健食品 注册审批纵向断层，审批注册与市场监管横向脱节的监管体 制，严重制约着省以下食品药品监管部门对保健食品的监督 管理。二是保健食品广告审批与监测脱节。从食品药品监管 系统内部来看，保健食品广告的审批权仅限于省级以上食品 药品监管部门，市、县食品药品监管部门无审批权，保健食 品广告审批与监测出现“管着的看不到，看着的管不到；审 批的不监测，监测的不审批”
3、的尴尬状况。2、监测与处罚掉链，引发监管短路。广告法和保 健食品广告审查暂行规定规定，市、县两级食品药品监督管理部门对辖区内审批的保健食品广告发布情况进行监测， 并将违法发布保健食品广告行为的，填写违法保健食品广 告移送通知书移送同级工商管理部门查处。实际工作中， 审批部门的监测侧重于是否经过批准，广告的内容是否与批 准内容一致，对监测到的违法广告只能通报和移送，无权查 处；而监督处罚部门主要侧重于广告审批手续是否完备，对 于保健食品广告内容，往往是雾里看花等其他因素，给一些 广告违法分子有机可乘。保健食品广告监测与处罚部门这种“监测的不处罚，处罚的不监测”状况，必然导致违法保健 食品广告禁止
4、受牵制、处理受限制。3、职能与责任移位，诱发责权扯皮。“谁审批、谁监 管，谁监管、谁负责”是我国行政执法工作中的一个不成文 的规则。而保健食品的注册审批与监管，广告审批和监测与 处罚等权责却不符合该通则。保健食品的注册审批权在国家 食品药品监管部门，监管权却在各级卫生等相关部门。保健 食品广告审批权在省级以食品药品监督管理部门，监测工作 乂在市、县两食品药品监管部门，而对违法广告的处罚权乂 在各级工商行政管理部门，这种监管模式容易导致部门之间 工作上的互相扯皮，一旦发生事故，追究相关责任就比较复 杂。4、法律法规标准不统一，导致执行艰难。现行保健食 品安全监管工作，按照国务院关于进一步加强食品
5、安全工 作的决定中所明确的一个监管环节由一个部门监管的原 则。各部门在各自环节的监管工作中，所执行的法律依据各 不相同，卫生部门依据食品卫生法和保健食品管理办 法，质监部门主要依据产品质虽法，工商部门则依据商标法和反不正当竞争法。这些法律标准不一，如 对假冒伪劣产品的处罚，按照产品质虽法，要处以货值 金额的白分之五十以上至三倍的罚款；按照商标法，则 予以通报或处以罚款；按照反不正当竞争法，则处以非 法所得的一至三倍罚款。具体处罚时，涉及到生产加工、经 营和消费等多环节、多部门，执行时有异议，落实时难到位。5、部门与部门失衡，致使牵头乏力。基层食品药品监 管部门的保健食品监管工作，按照“三句话”
6、职能要求，其 主要内容是对各职能部门的保健食品监管工作进行综合监 督和组织协调各职能部门有关保健食品监管工作。目前，无 任是在机构设置、工作职能、单位资历，还基础设施、经费 投入、人员数虽等诸多方面，作为保健食品监管牵头部门的 食品药品监督管理局与卫生、工商、质监等各保健食品监管 职能部门相比，食品药品监督管理部门显然是级别低、职能 虚、资历浅、基础弱、投入少、队伍小，牵头部门与监管职 能部门之间基础条件明显失衡，必然制约牵头工作的开展。二、对策思考针对目前保健食品市场存在的问题以及产生的原因， 我们可以找到解决问题的办法。1、完善相关法律法规。如前所述，目前用于规范保健食品生产、销售的法律
7、法规有保健食品注册管理办法、保健食品管理办法、食品卫生法。这些法规是在不同的时期制定的，相互之 间有矛盾和不一致的地方。根据现有法律的规定，保健食品的违法行为由卫生部 门查处。但目前出现的新动向已经使法律严重滞后。比如，食品卫生法第四十五条规定对食品说明书内容虚假的， 按第四十九条由县以上卫生行政部门查处，但在说明书中添 加只有药品才具有的适应症和功能主治，超出审批范围的， 就不一定适用该法。根据后法优于前法的原则，也可以按 20xx年12月1日颁布实施的药品管理法由药监部门处 罚。药监部门处罚时往往依据 药品管理法第一白零二条、 第四十八条第二款第二项或第三款第二项。但第四十八条第 二款第二
8、项指的是“以非药品冒充药品”，其中哪些情形属 于“冒充”呢？而且更重要的是处罚依据的第七十八条规定 必须载明药检机构的质虽检验结果，但药检机构却无检验食 品的法律依据，也没有检验标准。所以，很多情况下，部分 地区药监部门绕开此条，依据第四十八条第三款第二项来查 处，但适用该条的前提条件乂必须是药品。再比如，对保健食品在宣传中涉及药品的处理，可依据广告法、保健食品广告审查暂行规定来管理。药品管理法第六十一条第三款和药品管理法实施条例四 十三条对此也作出规定，但因为没有法律责任的规定，药监 部门却难以处罚。所以，必须结合我县实际情况，适应当前的市场状况， 采取必要的手段和措施，严厉打击这些违法行为
9、。2、加强相关各部门的协作。在国家目前暂不能理顺监管体制大环境下，结合实际，加强保健食品的监管显得尤为重要。除了上面提到的卫生、 药监，还涉及到工商、质监、公安、广电等部门。管理的部 门越多，链条越长，就越有可能在工作中产生推诿、扯皮、 相互踢皮球等现象。解决问题的根本办法就是要加强各部门 的协调，建立行之有效的协作机制，突破条块分割的藩篱。 目前，国家已经在布置，在药监部门设立了食品安全协调委 员会。但从实践来看，光有协调机构是不够的。 更重要的是， 要建立合理完善高效的长效工作机制，使对保健食品日常监 管工作经常化、制度化。也可以采取在打击违法过程中政府 牵头，各部门联合发文，明确各自的分
10、工和任务，开展专项 治理等等。3、加大对违法行为的打击力度。违法分子之所以敢铤而走险，某种原因就是钻了政府 监管不到位、打击不得力的空子。如果各部门面对违法行为 始终保持高压态势，发现一起，打击一起，决不姑息迁就， 违法分子就会失去违法的胆虽和气焰；如果在处罚时加大处 罚力度，提高其违法的成本，使违法行为达不到目的，违法 分子就会灰心丧气、偃旗息鼓。为此，相关监管部门要从群 众利益出发，日常监管不松懈，发现违法行为不于软，查处 案件不徇私，编制合法产品的安全网，设置违法行为的高压 线。更不能为了部门利益，巧立名目收取“管理费”、“索 证费”、“备案费”等，干扰查处工作。4、加强对消费者的宣传。
11、打击假冒伪劣，光靠政府是远远不够的，还要充分发 挥广大人民群众的力虽。一方面，我们要通过各种渠道和媒 体，向群众宣传科学的医药保健知识和保健食品的有关法 规，让群众增强防范意识和辨别能力。我局准备与电视台协 商，以县政府的名义开设食品药品专栏，既要宣传好经验好 做法，更要对违反食品药品的典型案件予以坚决的暴光，使 其无处遁形；另一方面，我们还要放于发动群众参与打击违 法行为，让违法分子如过街老鼠无处藏身。食品药品监管部 门牵头组织相关部门编写手册、印发宣传材料、邀请专家举 办讲座把科学知识普及到农村、社区、学校、机关，使消费 者增长知识，自觉抵制假冒伪劣保健食品，让假冒伪劣保健 食品失去市场和生存的土壤；还可以通过公布举报电话、发 布打假信息、公示法律法规制度等形成全民参与、人人打假 的气候，使制假售假行为暴露在群众监督之下。国家食品药品监督管理局局长邵明立指出，食品药品 监管必须树立和实践科学的监管理念。要尽快解决一些人民 群众关心、社会关注的热点、难点问题。就要创新监管方式, 提升监管效能，不断提高保障公众饮食用药安全的水平和能 力。针对保健食品存在的问题，只要我们迎难而上、认真去 想，在上级部门和当地政府的坚强支持下，就一定能找到解 决问题的办法；只要我们排除万难、认真去做，就一定能规 范市场的秩序，保障好群众的饮食用药安全，为构建安定有 序的和谐社会贡献我们的力虽。
