公共权力寻租成因危害及治理

《公共权力寻租成因危害及治理》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共权力寻租成因危害及治理（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、 3 公共权力寻租成因危害及治理 公共权力寻租成因危害及治理 摘 要：摘 要：腐败是困扰我国当前经济社会发展的重大问题，而公共权力寻租则 是腐败主要形式和表现，因此，对公共权力寻租行为的分析具有理论和实践的双 重意义。本文通过对分析我国当前权力寻租产生的原因，并指出权力寻租所带来 的危害，来指出对权力寻租行为的治理方法和解决途径。 关键词：关键词：权力寻租 腐败 公共特权 权力寻租又称 “权力设租” ， 指国家公务员以手中握有的行政权力作为筹码， 向企业或个人出租权力，索取高额回扣，获得暴利。1 它包括权钱交易、以权 谋私、以权谋色、以权谋房、以权谋车、索贿受贿。在招工招干、升学就业、农 转非

2、、出国等问题上为自己和亲友谋取私利等多种形式。尤其在项目审批、土地 批租、工程发包、减免税赋、进出口配额、银行贷款、外汇额度等领域最为猖獗。 权力寻租行为不仅给国家造成了巨大的经济损失，也严重地损害了政府形象，成 为政府政治经济改革的重要阻力之一。本文试从政治、经济、思想等多层分析权 力寻租的成因、危害及遏制权力寻租的对策，从而为更有效地预防和治理腐败提 供理论依据。 1权力寻租的成因 1权力寻租的成因 权力寻租的产生，必然存在两个前提，一是资源的稀缺；二是“经济人”的 基本假设，即：每一个人都会理性地计算和衡量得失，只要具备条件，他就会努 力地追求个人利益的最大化。先从资源的稀缺来分析权力寻

3、租的原因。寻租理论 认为，在资源极度紧缺的时代，政府官员拥有分配资源的巨大决定权就拥有了重 要的获利门路。尤其当其责任机制很弱时，从事腐败活动的激励因素就会应运而 生。这种稀缺既可能是资源本身的紧张造成的，也可能是如诺贝尔经济学奖得主 布坎南指出的那样“政府的特许、配额、许可证、同意、特许权分配 这些 密切相关的词的每一个部分意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”显然， 在权力寻租中，资源的稀缺是由部分政府官员造成的任意的或人为的稀缺。部分 政府官员之所以能够造成任意的或者人为的稀缺， 是因为政治、 经济制度不完善。 最多的寻租行为产生于政府机构内部的人事权力。人事权力越大，造成寻租的机 会

4、也越大。新中国成立后，我国的政府机构设置的基本框架是在计划经济体制下 逐步形成和发展起来的，这种计划经济体制实际上变成了官本位的经济体制。政 府对社会经济的管理高度集权，形成了一个庞大的官吏体制。在这种政企不分的 行政管理体制下，政府官员和企业当权者为了共同私利，就自觉不自觉地结成了 一个利益共同体，地方保护主义或部门保护主义泛滥，严重的甚至形成了相互割 据的“诸侯经济”，为“权力寻租”这一行政道德失范的产生提供了条件。而从 l978年实行改革开放政策以来，中国社会就一直处于深刻的社会转型过程之中。 从计划经济向市场经济的转变是当今中国最重要的转型， 它引起了社会其他方面 的深刻变化。这种经济

5、转型加速了中国的现代化进程，促进了中国经济的增长、 人民生活水平的提高及综合国力的增强。 但转型时期也是最容易产生大量寻租行 为的特殊时期。由于市场规则不够完善，行政权力对市场活动干预过多等因素， 4 使得寻租行为以空前的速度像恶性肿瘤一样蔓延开来。 从“经济人”假设来分析权力寻租的原因。寻租理论中有每一个人都是“经 济人”的基本假设。即：每一个人都会理性地计算和衡量得失，只要具备条件， 他就会努力地追求个人利益的最大化。 寻租是一种违规行为， 更多的表现为犯罪。 同时，它也是行为人对犯罪要承担的风险和可能的获益进行综合分析的结果。在 寻租者参与非法行为时，他们首先要根据个人利益进行权衡，对收

6、益和成本进行 比较，然后在预期能够平衡的基础上作出抉择。这种抉择从经济学的角度可以看 作是一种特殊的“投资”活动，投入的是冒可能失去自由乃至生命的风险，收获 的是自己通过正常劳动所不可能得到的巨大物质利益。权力寻租者在作出决策 时，要综合考虑自己的收入现状、生活条件、社会地位、未来的合法收入和从事 寻租行为可能带来的预期收益，以及要承担的被惩罚的风险等等多方面因素，这 些是可以依据经验进行考察的。如果他们发现从事寻租行为绝对是一桩“赔本生 意”时，寻租就不会发生了。而现在的情况是，我国处于转型期社会，由于各种 制度不完善，权力存在相当程度的失控，这样就使得寻租行为的风险减小、成本 降低；而且大

7、量单位利益的存在，也使得寻租者在事情败露时容易得到包庇，这 就进一步降低了租行为的风险和成本。 既然寻租行为变成一种能够以较低的成本 获得巨大利益的手段，权力寻租行为的发展和蔓延也就会变成一种必然了。 11 权力寻租的经济体制成因 111 11 权力寻租的经济体制成因 111 政企不分是滋生权力寻租的温床 我国传统的经济体制的主要特点是，实行高度集中的指令性的计划经济，政 企不分，政府直接干预企业的生产经营活动。党的十一届三中全会后，我国对传 统经济体制进行了一系列改革，并取得了一定的成就。但是，在传统计划经济体 制向社会主义市场经济体制转轨之际，由于政府职能未真正转变，政企仍未真正 分开，以

8、权谋私、权钱交易等腐败现象不断滋生蔓延。权力寻租得以产生的首要 前提是权力过分集中，这里根本的问题在于政府对企业进行无限的管制。由于政 府掌握着企业的命运，用权“卡”企业就成为可能，而企业找衙门“烧香拜佛”， 又使他们尝到甜头，于是，以权设卡、以卡生威、以卡谋利等寻租现象就得以蔓 延。而且“寻”的多了，就自然形成权力的“卖方市场”，有权者被刺激得胃口 越来越大，要价越来越高，哪怕只有一点点权力，都要尽量加以扩张，让其产生 最大的“利益”。这样，办事难、程序繁、盖章多等现象甚行，行贿、受贿、索 贿渐次成风。加上新旧体制的交汇时期，必然有大量租金存在，特别是在股票上 市审批、土地批租、金融借贷、办

9、照办证、外贸管理及政府的一些垄断行业，更 有巨额租金存在。如1992年我国租金规模至少60O0多亿元，约占当年GhT的13。 2 大量租金的存在不仅导致权力寻租异常活跃，而且诱使权力进入市场，通过 权力疯狂设租。一些既得利益的新特权阶层既要当管理市场的“裁判员”，又要 下场当“运动员”；既要钱，又要权。因此，在转型时期，旧的政府职能不转变， 仍然维持计划经济式的政企关系，那么，这种旧的职能和旧的关系就成为滋生权 力寻租的温床。 112 112 价格双轨制是产生权力寻租的重要原因 在市场经济转型过程中， 我国的做法之一是通过计划价格和市场价格的双轨 制来实现从计划经济向社会主义市场经济过渡的。由

10、于价格双轨制的存在，国家 的物资分配有计划内和计划外之分，价格调控有平价和特价之别，这就为权力寻 租提供了诱因和条件。市场价格与计划价格(官方价格)之间的差价等于经济租 金。 这里的价格是指广义的价格， 包括商品价格、 资本价格(利率)、 外汇价格(汇 5 率)、进口商品价格(限额及批件)。只要存在价格双轨制，就会产生经济租金， 激励拥有权力的官员和拥有金钱的寻租人共同参与分享经济租金。 例如政府控制 银行贷款额度和利率，市场利率两倍于官方利率，银行行长、信贷员与寻租人就 通过寻租分享“利率租金”。又如政府控制外汇额度及汇率，市场汇率远高于官 方汇率，掌握外汇审批权的官员们成为“汇率租金”的吃

11、租者，他们与寻租人共 享“汇率租金”。所有这些共同参与分享经济租金的过程实际上就是权力寻租形 成的过程。经济租金愈高，寻租激励就愈大，权力寻租就愈严重。 113 113 经济特权本身有“造租”功能 经济特权，一是指法律和制度之外的权利，二是指违反公平竞争原则的、而 法律和制度未能限制的经济特许权。经济特权阻碍生产要素在不同产业、不同部 门之间的自由流动和公平竞争，以维护或获取既得利益。这意味着经济特权本身 包含了垄断权。垄断的实质是它可以带来垄断利润，垄断就是一种很大的租金。 少数人或某些部门通过某种手段所获得垄断经营权和政府提供的另外的某种特 权，具有特殊的“造租”功能，都可以使他们拥有很丰

12、富的“租金”。例如政府 规定的行业垄断经营，只允许国有企业有权垄断经营某些行业，不允许非国有企 业自由进入和参与竞争， 保护少数产业国有企业要素收入高于其他产业的要素收 入。这些企业获得垄断权之后，就获得垄断利润，即超过正常水平的利润，其向 政府寻租的动力就在于此。于是，有些人或部门为了得到好处，不断向政府官员 “进贡”，一些政府官员出于金钱考虑也“积极”响应，他们共同参与寻租活动， 权力寻租便应运而生。 1212 权力寻租的政治体制成因 121 权力寻租的政治体制成因 121 权力过分集中导致权力寻租 与高度集中的经济体制相适应，我国过去还实行了高度集权的政治体制。改 革开放以来，我国的政治

13、体制改革又严重滞后，权力过分集中、党政不分、政企 不分是我国现行政治体制存在的问题和弊端。对此，邓小平同志早在党和国家 领导制度的改革的重要讲话中，作了精辟的阐述。他指出：“从党和国家的领 导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现 象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”“权力过 分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行。”4 他还认为权力 过分集中，适应于高度集中化、指令化的计划经济体制，不适应于社会主义市场 经济发展的需要，而且容易产生各种腐败现象。由于权力过分集中，政府的控制 力触及到社会经济生活的各个方面。从升学就业到工作调

14、动、到职务升迁，从企 业的设立到企业的发展、到企业的破产，无不受政府的控制。政府控制着社会和 经济活动的机会，使公共权力成为高度稀缺的资源。掌握公共权力的国家公职人 员既成为支配社会各种资源的中心，也成为人们奉献各种“好处”的争夺对象， 或权钱交易，或权权交易。政府对企业进行过多的管制，这使相关部门及其官员 的权力得以膨胀，企业不得不向官员行贿，以求得到官员的批准和认可。在资源 短缺、职位短缺的情况下，行贿受贿活动会受到更强烈的刺激和驱使。随之而来 的权钱交易使某些官员感到保持利益， 他们更不肯轻易放弃对企业的干预。 于是， 高度集权的政府职能与行贿受贿之间形成一个互为因果的循环圈： 权力过分

15、集中 带来权力寻租；权力寻租又加剧了权力集中。 122 122 监督制约机制缺失纵容权力寻租 总体而言，我国已初步形成了多层次、全方位的监督制约机制，并在社会生 活各领域发挥了重要作用。但必须清醒地看到，现行的监督制约机制仍存在不少 6 缺陷，其功能远未得到应有的发挥。 党内监督体系存在问题。一是党内监督的意识薄弱。一方面，作为党内监督 重点对象的党员领导干部，有不少人持有这样的观点：监督麻烦，束缚手脚，影 响工作效率。 也有些领导干部认为， 监督是软招数， 解决不了大问题。 另一方面， 从党内监督的主体看，不少党员缺乏监督的责任感，怕实施监督得罪领导，怕伤 和气，怕打击报复。二是党内监督的制

16、度、规范不完备。不少措施规定仍停留在 一般性号召上，“不准”、“禁止”提了许多，但对禁而不止者怎样惩处则无具 体措施。有些制度缺少必要的程序性规定，处理办法也不明确，结果发生扯皮或 推诿现象，甚至在制度公布后，无具体职能部门去监督执行。三是实施党内监督 的力度不够。 些党组织战斗力不强，未认真履行监督职责，党内组织监督软 弱无力。特别是对领导干部违纪问题该查的不查，该办的不办，纵容包庇，姑息 迁就， 导致权力寻租等腐败现象在党内蔓延。 四是党内监督机构的领导体制不顺。 作为党内专门监督机构的各级纪委， 名义上实行的是同级党委和上级纪委的双重 领导，但实际上只有同级党委对党内监督机构具有真正的领导权。这种状况的直 接后果是导致了监督机构缺乏应有的独立性，使他们依附于同级党委。这在很大 程度上制约了各级纪委部门职能的发挥， 造成不少环节的弱监、 空监和失监现象。 人大监督难以发挥应有作用。社会民众是监督制约政府的主体，民众的代表 机构是“人大”。人大是我国的权力机关和立法机关，它担负着监督政府机关及 其工作人员的职能，但目前人大没有专门的监督常设机构，这就使得