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1、基础设施建设PPP模式研究综述摘 要：伴随我国城镇化发展，政府支出能力逐渐显示疲惫，PPP作为一种鼓励私人部门参与基础设施建设有效缓解政府压力的融资模式，正在逐步普遍化。本研究旨在梳理国内外PPP研究成果，介绍PPP模式的定义、特点、产生背景、风险共享、运用的必要性和可行性，以及其发展过程中面临的困难和需要解决的问题等。以期为相关基础设施建设项目提供决策参考。关键词：PPP；政府部门；私人部门前言20世纪80年代以来，随着城市化的迅速发展，一方面，债务累累的财政预算限制了政府部门满足日益增长的基础设施需求的能力但另一方面，资本市场的国际化和国际游资改善了获取私人部门融资的条件，在此双重作用之下
2、，私人部门融资的建设经营模式开始在公共服务领域兴起并蓬勃发展。特别在90年代中后期，国外在研究和实践政府公共项目融资中，创造性的提出PPP模式，为发达国家城市基础设施和公用设施建设拓宽了融资渠道。而国内基础设施PPP供给模式的理论研究起步比较晚，真正这方面的研究，是近几年刚刚开始。虽然在一些报刊杂志、学术刊物和互联网上有不少研究文章、学术论文和理论探讨，但真正形成系统学术研究报告和理论还较少。1国外研究状况1.1PPP模式的定义PPP模式（Public-Private Partnership）最早由英国政府于1982年提出，20世纪90年代后作为一种新型的融资方式在欧洲和美国发展起来的。但由于
3、世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致。美国民营化专家萨瓦斯（E.S.Savas）认为，可以从三种意义上使用公私伙伴关系（即PPP模式）这一术语。首先是广义界定，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次是中口径的界定，是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再其次是窄口径的界定，它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作。联合国培训研究院（United Nations Institute for Training and Res
4、earch）给的定义是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之问的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。欧盟委员会于2014年4月发布了公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书（Green Paper on Public Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions），在该文件中，公私伙伴关系被定义为公共机
5、构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。英国财政部于2000年出版了公私伙伴关系一一政府的举措，该文件认为在国有行业中应当引入私人部门所有制，公共部门可以通过合同长期购买商品或服务，利用私人部门的管理技术优势，开发政府资产的商业潜能。同时受益于私人的财力支持以扩大公共项目的融资渠道。综合上述各种定义，可以给PPP模式一个综合性的定义：PPP模式是公共部门和私人部门签订正式协议，发挥各自的优势，共同提供公共产品或服务，共同分担风险和分享收益的一种合作关系。1.2PPP模式在基础设施建设中的应用虽然现代意义上的PPP模式诞生只有不到20年的时间，
6、但国外很早就开始了关于公私合营应用于基础设施建设的研究。早在19世纪，英国工程师查德威克（Chadwick）就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作的雏形。斯科特福斯特（R.ScottFoster）和蕾妮博格（Renee A. Berger）（1982）运用实证分析的方法，研究了美国七座代表城市中政府部门与私营企业合作提供公共产品和服务的做法，指出应该根据城市的自然条件、经济结构和政治体制等特点，因地制宜地选择合适的公私合作模式。哈维布鲁克斯（Harvey Brooks）、兰斯利伯曼（Lance Liebman）和科琳谢林（
7、Corinne S. Shelling）等则主要探讨了公私合作中公共部门和私营企业各应该扮演什么样的角色以提高社会福利，以及如何恰当地评估私营企业的参与程度以达到兼顾公平和效率，而且，他们还对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家基础设施建设的问题进行了初步探索。大卫斯皮尔曼（David J.Spielman）和克劳斯冯格雷布默（Klaus Von Grebmer）研究了发展中国家农业基础设施引入PPP模式的可行性，他们认为公共部门和私人部门的合作既能够使公共部门摆脱对基础设施建设投资不足的困境，又能够通过相对稳定的收益与风险分担来吸引私人企业进行投资,从而达到促成了粮食安全、减少贫穷和经济增长
8、的目的。卡洛琳洛（Caroline Low），丹尼尔赫尔斯（Daniel Hulls）和艾伦伦尼森（Alan Rennison）重点考察了基础设施PPP模式的绩效问题，他们运用实证的方法研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，向这64个PPP项目的64个公共部门和41个私营机构发送了调查问卷。文章将PPP绩效指标分为四个部分：采购（procurement）、设计和建设（design and construction）、运营绩效（operational performance）、资金价值（value for money）。文章中PPP项目的绩效指标和绩效水平是指与非PPP项目比较的相对绩效水平，文章
9、中还分析了PPP项目绩效水平高、低的原因。综上所述，国外学者对即的研究，都包含了现代意义上即模式“公私合作、互惠双赢”的思想。但是各自的侧重点有所不同，有的还试图建立对模式的绩效评价系统，而且多是以本国实践为研究对象，很少涉及发展中国家如何利用加快基础设施建设的问题，更没有研究在中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的国家里，如何改变政府职能，吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。2国内研究状况2.1PPP模式的定义我国学术界对PPP模式的概念、定义和理解没有形成统一的认识，在国内翻译文献中，有关PPP模式的译法也是多种多样。如公私合作伙伴模式、公立私有伙伴关系、公私营机构的伙伴合作、官方/民
10、间的合作、民营化、公共/私人合作关系、民间开放公共服务、公共民营合作制、官督商办模式、国家私人合营公司等，这些概念的差异反映了学者们对PPP模式的理解和认识上仁者见仁，智者见智。曹远征（2002）认为PPP模式是完成某些有关的公共设施、公共交通等相关的服务项目而在公共机构和民营机构之间达成的合作伙伴关系，这种伙伴关系的达成是通过签署明确的合同，明确双方的权利义务，确保项目的顺利完成来实现。它的特点是分享投资收益，共同承担主要风险和社会责任。PPP模式的基本形式应包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BOOB/BT0、特许经营、非公共机构拥有等。王灏（2004）参加世界银行和加拿大PPP模式国
11、家委员会的分类方式，结合国内目前的应用现状，把广义PPP模式分为外包、特许经营和私营化三大类，并研究了切合中国轨道交通项目的前补偿模式和补偿模式。刘志（2005）认为PPP模式是在完善社会主义市场经济体制框架下，对公共服务领域投融资体制和管理方式上进行的创新。其狭义上是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，合同承包，特许经营，补助等符合这一定义。贾康，孙洁（2009）对PPP模式的概念、起源、特征和功能进行了比较细致的研究：强调PPP模式是一种管理模式：所谓PPP模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务
12、，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。PPP管理模式与融资模式存在区别：第一，融资只是PPP模式的目的之一，并不是全部；第二，融资更多考虑将自己的风险最小化，而PPP管理模式，更多是考虑将整体风险最小；第三，与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式却以社会综合效益最大化的导向。PPP模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。PPP模式是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能，如计划、组织、领导、
13、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能，如扩量融资、利用新技术，以及值得强调的机制创新职能。2.2PPP模式的积极性公私合作制可以发挥公共机构和民营机构各自得优势，以弥补对方身上的不足，可为城市公用事业建设筹集资金、节约建设和运营成本并共担风险。总之，减轻了政府压力，提高服务质量和经营效率（曹远征，2002）。孙洁（2005）对城市基础设施传统经营管理模式的局限性加以分析，指出PPP模式在公共财政、公共需求、市场效率方面的优势。鲁庆成（2008）分析了PPP模式在城市基础设施建设中推进的经济和政治原因，包括基础设施投资总量不足，供需矛盾突出，公用事业滞后于经济发展和居民生活需求；融资渠道狭窄社
14、会直接投资较少；国企改革滞后，资金效率不高，服务问题突出等。袁竞峰，李启明，邓小鹏，李先光（2009）借助问卷调查了解、通过多元因子分析等识别出推动我国PPP模式发展的关键因素，指出获得更大的公众利益、寻求更好的公共服务、解决财政瓶颈的问题和促进高效的风险管理、提高公共工程项目的绩效水平和促进我国基础设施发展的商业化为五个最重要的推动因素。上海城市信息研究中心首次提出了城市基础设施的项目区分理论，为PPP模式在城市基础设施中的应用提供了又一个理论基础依据。所谓项目区分理论就是将项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。即非经营性项目投资主体由
15、政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主。经营性项目则属全社会投资范畴。2.3PPP模式的风险性目前学术界对于项目风险分配的首要原则已达成共识，即由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。王晓刚（2004），刘新平，王守清（2006）讨论了PPP模式的风险分配的具体原则和框架。邓小鹏，李启明，汪文雄，李枚（2008）也对风险分担具体原则进行了分析和归纳，构建了风险分担原则的运作流程。基本思路是要使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标，包括公平原则，归责原则，风险收益对等原则，风险成本最低原则，风险上限原则，直接损失承担原则，风险分担的动态原则和风险偏好原则等。许多学者
16、还对PPP 模式的风险共享方式加以研究。吴娟针对PPP模式的公用事业采用项目风险采用层次分析法（AHP）层次群组分析法进行评估。刘雷研究了北京轨道交通建设运营中的PPP模式应用，利用CAPM模型对项目风险进行定价，利用现金流量模型对项目经济强度进行财务敏感性测试。何寿奎，傅鸿源（2006）建立了公私合作投资双方的最佳投资比例模型,讨论了PPP合作项目风险的识别以及风险科学分配方法，给出了公私双方的风险分摊系数和收益分配比例。邓小鹏，华建革，李启明，李先光（2008）通过WBS-RBS分析、文献研究和案例分析三条途径识别出PPP模式中的43种风险因素，并依据风险分配原则，结合典型的工程实例，给出了通常情况下PPP模式的风险分担方式。2.4PPP模式在水利工程中的应用近年来，随着我国经济持续快速发展，对基础设施建设的投资需求也在不断加大，关于PPP模式应用于基础设施建设的研究也逐渐受到重视。李秀辉、张世英对即产生的背
