职业经理培训 公共管理学徐双敏黎明

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1、职业经理培训 公共管理学徐双敏 黎明 职业经理培训 公共管理学徐双敏 黎明 公共管理的内涵 公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及 社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活 动。 公共管理与企业管理比较的不同特点 （1）管理目标不同 （2）管理手段不同 （3）管理结果的衡量标准不同 公共管理与行政管理比较的不同特点 （1）管理的理念不同 （2）管理主体不同 （3）与外部的环境关系不同 （4）管理方法不同 （5）管理的目的不同 公共管理学与管理学 1. 公共管理 所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理， 以

2、保障和增进社会公共利益的职能活动。 涵义： （1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织； （2）公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关， 以及公共事务的受益对象是社会公众； （3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在 是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整； （4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其 工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准； （5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策政府制定公共政策的活动； （2

3、）政府管理政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、 立法机关、司法机关，以及军队警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府 组织管理除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。 . 2. 公共管理学 公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法， 研究公共管理部门 和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效 地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。 特点： （1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何” （Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“

4、如何”（How）做的层面上沿 袭企业管理。 （2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用 于公共部门。 （3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计 为核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 （5） 公共管理强调价值调和与责任， 重视4E， 即经济 （Economy） 、 效率 （Efficiency） 、 效能（Effectiveness），公平（Equality）。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。 当前特点： （1）鲜明的实践导向性 （2）理论上的包容

5、性 （3）学科的年轻性 公共管理的理论与实践的发展公共管理的理论与实践的发展 第一节 公共管理学的理论渊源 重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。 一、管理理论 （一）古典学派理论 弗里德里克泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效 率”和“经济”。 管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共 通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。 （二）行为学派理论 通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的， 生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取

6、代了“经济人” 的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。 （三）决策学派理论 决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中 处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为 重要。 决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐 进决策理论。 （四）系统学派理论 系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得 名。20 世纪6070 年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权 变理论， （五）新管理主义理论 新管理主义是20 世纪80

7、年代以后在信息革命背景下产生的理论。 还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。 1. 企业再造理论。 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重 新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾 客满意度、成本、员工工作效率。 2. 虚拟企业。 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、 超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营 实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。 3. 学习型组织。 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建 立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由

8、多个创造型团队构 成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发 展的组织。 二、当代经济学理论 （一）公共选择理论 公共选择理论（Public choice theory ）产生于20 世纪40 年代末，到60 年代 末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表 人物。 所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是 人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机 制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济 学应用于政治科学。 公共选择理论认为，人类

9、社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治 市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用 经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与 政治学的传统壁垒。 公共选择具有3 个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。 政治市场和经济市场在交易上存在着3 个重要差别。 公共选择理论对公共管理学的3 个理论启示。 （二）政府失败论 “政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析 市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公 共选择理论的一个核心论题。 所谓“政府失

10、败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到 很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规 模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府 干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构 成了公共选择理论的“政府失败论”。 1. 公共决策失效。 相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定 性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的 公共政策，导致公共决策失效。 在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的： （1）社会实际上并不存在作为政府决策目

11、标的所谓公共利益。 （2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因 其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 （3）决策信息的不完全性。 （4）选民的“短见效应”。 （5）选民的“理性而无知”。 2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身 利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929 年美国政府的总

12、开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949 年占23%，1987 年占34%。 4. 政府的寻租活动。 寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者 说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻 租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经 济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的 寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自 由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济 资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源

13、；作为一种非生产性活动，它 并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的 国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的 声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。 “政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3 点。 （三）代理理论和交易费用理论 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共 管理学的影响是十分 巨大的。 1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员， 律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托

14、代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的 利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托代理关系的核心，是委托方如何 将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题， 一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的 资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。 2. 交易费用理论（Transaction cost theory） 交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济 学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。 交易费用理论关注的焦点，是如何

15、降低交易费用。 交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937 年提出的。科斯将交 易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达 成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。 科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化 的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后， 依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内 部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所 代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的 理论中，

16、经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源 可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划 配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。 当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管 理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市 场之间的规模边界也就确定下来。 第二节 公共管理学科的发展历程 公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887 年以前，公共管理仅处于前 学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887 年后共管理研究进入学科前期行政学阶段。 比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。 根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文休斯的标准做一级分期，而后再用其 他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行 政和公共管理两大时期。 对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个 具体的阶段