债券融资支持保障房建设及保障房建设融资平台建设

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1、财政部财政科学研究所 许安拓 郑重声明：不得录音、录像，本讲座不 代表任何机构和组织观点，文责自负， 未经本人同意，请勿转载 债券融资支持保障房建设及 保障房融资平台建设 债券融资支持保障房建设及 保障房融资平台建设 经济学博士教授研究员研究生导师 中华人民共和国财政部财政科学研究所 13611326750 xat_ 美国佛罗里达大学商学院高级访问学者 国家“863计划”项目评审专家 国家税务总局扬州、长沙等税务干部培训学院兼职教授 国务院农业开发办项目评审专家 国家农业部、科技部、工信部等部委项目评审专家 中国财政学会旅游地区财政研究专业委员会委员 中国消费者报专家顾问团特聘专家 北京市政府

2、采购中心专家 中国金融教育基金会国际理财师资格认证培训中心资深教授 多家企业和城市特聘经济顾问 一、保障房融资平台建设一、保障房融资平台建设 1、地方政府融资平台及地方政府性债务、地方政府融资平台及地方政府性债务 2、地方政府融资平台的衍生物、地方政府融资平台的衍生物保障房 融资平台 保障房 融资平台 二、保障房建设的相关问题研究二、保障房建设的相关问题研究 1、保障性安居工程、保障性安居工程 2、保障房融资路径、保障房融资路径 3、债务融资与保障房建设、债务融资与保障房建设 一、地方政府投融资平台的形成一、地方政府投融资平台的形成 1、问题的引起-政府债务风险不断积聚 2009年我单位有关研

3、究人员向国务院提交关于债务风险的报告，或中央领导批 示，引起重视。(欧洲债务危机爆发），2011年8月美国主权债务评级下调。 2010年3月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作2009年度中央预算 执行和其他财政收支的审计工作报告时披露，部分地方政府偿债压力较大，存在一 定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风 险较为集中，有 从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风 险较为集中，有7个省、个省、10个市和个市和14个县本级超过个县本级超过100%，最高的达，最高的达364.77%。从偿债 资金来源看， 。从偿债 资金来源看，2009

4、年这些地区通过举借新债偿还债务本息年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还 本付息额的 亿元，占其全部还 本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足，存在一定的债务风险。，财政资金偿债能力不足，存在一定的债务风险。 刘家义称，审计署调查了18个省、16个市和36个县。发现截至2009年底，这些地 区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务 总额的44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。统计数据同时显示，地方 政府性债务总体规模较大，审计署调查的18个省、16个市和36个县，截至2009年底， 政府性债务余额

5、合计2.79万亿元。 事实上，进入2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平 台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌，不少机构投资者认为，地方政府投融资平 台的融资迅速增长，会带来银行信贷风险的迅速上升，同时房地产市场的调控降低了 地方政府的收入，进而会降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的 财政风险。 1、问题的引起-政府债务风险不断积聚 中国国务院总理温家宝中国国务院总理温家宝于2010年5月26日主持召开国务院常务会议讨论地方债务可 能引发的债务危机 一笔糊涂账让人感到担忧一笔糊涂账让人感到担忧国家是否失控？国家是否失控？ 通过全国信贷登记系统监测，人们发

6、现，一些地方性融资平台的负债率达到 94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%120%。2009年全年9.59万 亿元的新增贷款有40%流入地方政府的融资平台。地方政府的举债规模，从2008年 年初的1.7万亿元膨胀到2009年底的6万亿元左右，按照银监会的统计口径，至2009 年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余 额的20.4%.而在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平 台。2010年地方政府债务达到14万亿，今年进入偿债期，偿债的比例将高达地方政 府财政收入的30%左右。地方政府债务危机的风险陡增。 若仅仅将

7、中央代地方发行的4000亿元地方债券、7.66万亿元的地方政府融资平 台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的 债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。 即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过100%。按审计署摸底审计地 方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度。 1、问题的引起-政府债务风险不断积聚 2011年3月“”期间，全国人大代表、重庆市市长黄奇帆重庆市市长黄奇帆尖锐 批评“高歌猛进”、盲目扩张的国企负责人 2011年3月5日，银监会主席刘明康银监会主席刘明康对地方融资平台贷款的新说 法，

8、再次引发业界对地方融资平台的争议 “目前，仅允许平台贷款在有偿还能力的保障房建设领域适度新增。”；“对于 目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。” 现在尚不能判断不良贷款率是否会反弹，但是信贷的风险确实有可能增加， 所以银监会非常严肃地看待这种风险，尤其关注政府融资平台、政企不分的项目。 “要把以前放的贷款一笔一笔拿出来再做风险评估”。 2011年3月5日，财政部部长谢旭人称财政部部长谢旭人称，将要采取措施加强地方融 资平台管理。 此前，财政部发出通知称，要求地方融资平台不得为地方财政担保，地方政 府和人大所开具的“担保函”，贷款无效。 国家审计总署要求对各地融资

9、平台进行交叉互查 ，务必准确掌 握第一手资料。 1、问题的引起-政府债务风险不断积聚 国家审计总署要求对各地融资平台进交叉互查 ，务 必准确掌握第一手资料。 国家发改委主任张平指出：在去年扩大内需和固定资产 投资的过程中，融资平台的融资规模出现了比较快、比 较高的增长。“如果不能够正确处理，就会带来潜在财 政风险或金融风险。” “十二五”规划“完善地方政府金融管理体制，强化地 方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。” 地方融资平台的债务到底有多少 迷？ 、何谓地方投融资平台 是指由地方政府及其 部门和机构等通过财 政拨款或注入土地、 股权等资产设立，承 担政府投资项目融资 功能，并拥有独立法

10、 人资格的经济实体。 (财政部） 有关地方投融资平台 所涉及的范围如何界 定 3、地方投融资平台的形成过程 1980年1994年初步尝试阶段 1994年2003年缓慢发展阶段 我国的投融资平台最早起源于上海。于20世纪90 年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司（上海城 投)成立于1992年7月，是经上海市人民政府授权从事城 市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团 公司 2003年2008年加速发展阶段 运营城市（天津、合肥、苏州等） 2008年至今快速发展阶段 金融危机加快了进程 4、地方投融资平台成因 、1994年预算体制改革使得地方财力越来越弱 、我国政治文化和行政管理体制的

11、地方政府职能不明晰 、国际金融危机背景下财政与货币政策的运用 、拉动内需和城市化建设的步伐加快 5、从根本上看，促使中央对地方政府债务问题做出调整的原因 就是在现有的分税体制下，地方政府为发展地方经济，通过土地 出让等建立起了一整套土地财政发展模式，从而基本上绕过了中 央政府的财税限制，尤其是以地方融资平台为代表的地方政府融 资，使得地方政府一定程度上摆脱了中央的监管，导致监管层难 以实现有效监管。 4.1 1994年预算体制改革使得地方财力越来越弱 、1994分税制改革重新分配了中央与地方的财力 中央财政越办越强 地方财政勉勉强强 -层级越低财力越弱 2、地方经济增长缺乏源动力 地方之间经济

12、差距加大，发展不平衡 经济发展模式单一 3、分税制改革不彻底导致地方财权与事权错位 事权下移 财权上移 “省管县”改革不彻底 “县改市”难启动 地方政府性债务庞大的原因 分税制：财权上收，事权下放 地方政府性债务庞大的原因 经济刺激计划是导致地方政府债务迅速膨胀的 直接因素 2009年12月29日，国家审计署发布了关于 1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使 用情况的审计调查结果。数据显示，有90.07 亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配 套资金总额的45.58 地方政府项目建设进度受到影响，为了按时交 付完成任务，各种融资平台就开始履行其“职 责”为政府筹钱 4.2 我国政治文化和

13、行政管理体制使得地方政府职能不明晰 1、政治文化-“官本位”不符合我国社会长远发展方向 2、行政管理体制改革要求与地方政府职能模糊相矛盾 我国行政管理体制改革的方向 现实中地方政府职能错位 政府官员考评机制的不合理 3、法律、法规与政策的不协调助长了地方政府职能的扭曲 预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则 编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 担保法第二章第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为 使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。” 关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展 的指导意见2009

14、年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布 关于进一步加强信贷结构调整 促进国民经济平稳较快发展的指导意见中提出：“支 持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央 政府投资项目的配套资金融资渠道”，更被地方政府视为对投融资平台的肯定和鼓励。 4.3 国际金融危机背景下财政与货币政策的运用 1、国际金融危机突然加剧了地方投融资平台的扩展 积极财政政策 宽松货币政策 2、中央与地方政府博弈使得地方债务规模有失控趋势 “倒逼机制” 地方建设刚性需求 .4 拉动内需和城市化建设的步伐加快 1、拉动内需是我国中长期的核心经济政策 健全社保体系 扩大收入 良好的消

15、费环境 2、城市化建设是我国未来经济增长的主要动力 大量投入于基础设施建设 住房扩大 这些如果仅靠现有地方财力很难有大的发展 3、地方融资平台的积极作用与风险积聚的成因 二、地方政府投融资平台的现状 1、投融资平台分类 按照其承建项目的特点和还贷来源，地方政府投融资平台基本可以划分 为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依 靠自身经营收入或指定收入来源还本付息，政府财政不兜底还本付息。二是 非经营性政府投融资平台，主要承建的项目为公益性和半公益性，本身不产 生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款 本息。 从其功能总结归纳主要有以下四个方面：

16、一是市政基础设施建设领域，往往各级 政府以国债或可支配财政收入注资成立政府平台企业，负责各级城建基础设施的投融 资活动，政府主导的特征明显，融资的还款来源全部为财政收入。二是在土地开发领 域，成立房地产综合开发公司，负责土地的整理和一级开发，融资的还款来源主要为 招、拍、挂之后的土地出让收入。三是在科技园区、高新技术产业区或创业孵化器等 领域，成立担保公司，为区域内的重点项目建设单位或中小企业提供融资担保服务， 政府主要出借信用，以担保方式扶持目标项目和目标企业。四是特定项目的融资平 台。这类融资往往以商业运作为主，融资还款来源主要是收费权、项目的综合经营收 益等，不涉及财政资金。 目前地方融资平台的现状 从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展 的趋势，据初步统计，截至2009年底，全国共有3800家以上的各级政府投融 资平台，其中70以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的 投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年底，则迅速上升到7.38万亿元以 上，其中09