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1、政府生态环境治理中的问题及对策分析摘要：环境的不断恶化已经产生了一系列严峻的问题，把各国政府推上了治理的前台，并成为近年来政府职能转变的一项要务。由于政府在生态环境治理中的行为、理念、制度、手段和方式的不完善，必然会出现一系列的问题。因此，分析政府在生态环境治理中的问题，并找到与政府行为特点相适应的解决途径就成为当务之急。关键词：环境治理；生态政府；环境保护；绿色GDP人类无时无刻不生活在一个环境当中，人们的一举一动都有可能引起环境的变化，而环境的好坏直接影响人类的生存与发展。因此，政府对于环境的治理担负着义不容辞的责任。一、政府生态环境治理的重要意义近年来，随着政府环境治理力度的加大，环境治
2、理已取得显著成效，但政府在环境治理中仍然存在诸多问题，研究这些问题并找到解决这些问题的对策，对实现经济的可持续发展、建设小康社会、最终实现人类社会的全面和谐有着重论和实践意义。（一）有利于中国经济的可持续发展。可持续发展是即满足当代人的发展需求又不损害后代人满足对其需求的能力的一种发展方式。我国是发展中国家，面临的最大问题就是发展经济，而经济的发展有赖于环境和资源的支撑。政府治理环境，将为我国经济的发展提供一个良好的外部环境。有利于我国经济的可持续发展。1（p101-103）（二）有利于全面建设小康社会。我国经济的高速发展已造成了严重的环境污染，环境污染成为当今的一大公害，政府治理环境，正确处
3、理好经济与环境的关系，治理环境，保护环境，将会为我们建设小康社会提供重要的基础与前提，是我国早日实现全民的小康的有力保障。（三）有利于构建社会主义和谐社会。人与自然和谐推进和谐社会的构建人与自然和谐是和谐社会的重要组成部分,是人类文明得以延续和发展的载体,它可以减少或消除因生态破坏、环境污染和资源短缺导致的各种社会矛盾。更重要的是,要实现人与自然和谐,就必须发挥政府在环境治理中的主体地位与作用，大力加强环境保护、正确处理人与资源的关系。环境保护和合理开发利用资源促进法治和公平正义,促使社会充满活力、安定有序,促进经济繁荣和持续发展,进而全面推进和谐社会的构建。二、政府生态环境治理中存在的问题及
4、原因分析中国的环境问题已不是什么“隐约逼近的危机”,而是一个眼前的危机。我想,大家可能曾在不同的场合赞美过中国过去25年里GDP年均增长8%的奇迹。然而这种增长是资源和环境更快速度的损耗为代价的。现今，政府已意识到环境治理问题的严重性并积极展开行动，已经取得了一系列丰硕的成果。但政府在环境治理中仍然存在诸多问题。（一）扭曲的发展观和不当的政绩观导致生态政府危机。中国的环境问题不是一个专业问题，而是一个政治问题，根源是我们扭曲的发展观。我们一直有一个思想上的误区，认为单纯的经济增长就等于发展，只要经济发展了，就有足够的物质手段来解决现在与未来的各种政治、社会和环境问题。然而现实的是，如果政治文明
5、不跟进，社会发展不协调，环境保护不落实，经济发展将回受到更大的制约，因为经济发展取得的大部分效益是在为所欠的生态绩付帐，为滞后的体制付帐，从而导致政府的生态危机，即生态环境与经济严重失调。如今，考核地方政府官员政绩的主要指标是当地的GDP的增长，各种发展规划都没有考虑生态环境的情况而被制定出来，无数制造业也是没有环保设施的情况下建造起来的。许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护关系，片面追求GDP增长：一方面，盲目发展高耗能，中污染产业，同时包庇纵容排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。这样又进一步加深了政府
6、的生态危机。2（二）政策失效，调控手段单一，治污流于形式。首先是政府制定的政策科学性不够。如“谁污染谁治理”政策,因为对于企业而言,其最终目标是利润最大化,这既可给地方政府增加财政收入,又可为地方提供就业机会,因而环境污染就常常在发展的口号下得以畅通无阻;从另一个角度看,污染治理本身存在规模效益问题,“谁污染谁治理”致使一些企业由于成本问题治污流于形式,甚至留下了“寻租”的稳患。其次是政府制定的政策之间缺乏配套支持。如作为重点环境保护制度的“三同时”制度由于缺乏相关监督,一些新上项目根本就没有做到环境保护设施的“同时”,造成这一制度的有名无实。最后是法规体系仍不够完整,目前专门针对乡镇企业环境
7、问题的有关法规仅有2个,一些相关的环境标准、治污标准过于单一化,难以在全国围适用。目前,对环境问题,我国政府的主要措施是通过制定各项政策法规,对污染企业采取关、停、并、转,部整改等措施来治理与控制污染。但由于政府很少考虑历史上形成的污染环境的特殊情况,对企业这种情况给予适当的补偿,导致了政府和排放污染的乡镇企业之间存在着严重的矛盾。于是一些污染企业在被勒令关停后在某些时候又改名换姓,以其他名义重新开业;一些治污企业则在达标检查通过后仍继续排污,甚至变本加厉。（三）法律法规滞后，环境监管能力弱，监管体制不健全，环境治理难以奏效。我过法制化程度不高。面临日益激烈的国际竞争,为尽快缩短与发达国家的差
8、距,正在调整产业结构、转变经济增长方式,治理工业污染,刚提到议事日程,而更先进的“清洁生产”要求,又提出来,令人措手不及。面对日益分散、复杂的环境污染,政府机关立法滞后,法律条文粗糙,缺乏可操作性,普遍出现“环保部门软,发展部门硬”,从而制约了环保执法力度。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差异，国家环境保护法规不可能一刀切，只能对一些原则性问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现在的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。3（p65-70）此外，政府环境监管体制不健全，也不能适应形势的发展，如在税费制度、许可证制度、
9、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企业环保考核制度、环境影响评价制度、环境监测和环境统计等方面存在诸多问题。1在税收制度方面,运用税收手段加强环境保护在我国已有二十余年的历史,但现行税制,不仅没有将可持续发展或环境保护纳入税制设计的原则之中,而且缺少针对环境污染行为而课征的专门性税种,为保护环境而采取的税收措施主要限于税收减免,税制建设对环境保护鲜有考虑,例如资源税征收围只限于矿产品和盐,而对其他资源没有设计,这不利于资源税发挥应有的环境保护作用。消费税也存在同样的问题,没有把一些极易造成环境污染的消费品列入税目中,如电池、一次性垃圾袋、煤炭等。2排污收费制度虽然在控制污染和筹集环保资金方
10、面取得了一定成绩,但从排污费的政策效应来看,存在以下突出问题:首先,收费制度不能保证收入来源的稳定性、可靠性。环保收入的主要来源排污费仍属于预算外资金,没有纳入预算统一管理。在我国预算外资金管理体制不健全的情况下,时常发生挤占、挪用、拖欠、积压排污费的现象。其次,由于收费面不全,收费标准偏低,致使企业宁愿交排污费也不愿治理污染。最后,污染治理资金使用效益低下。现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理,不能用于清洁生产和集标不治本,影响排污费资金的投资效果。43缺乏企业环保考核制度。长期以来,是我国衡量国民经济发展水平和居民生活质量的重要指标之一。数值越大,综合国力越强,人民生活水平就越高。
11、因此,对高质量生活水平的追求就表现为对增长速度的片面追求。但这一原理是建立在自然资源无限、生态环境永远美好的前提条件之下,而未考虑把环境污染带来的负面影响作为成本之一计算到中去,这种收入与成本的不对称核算方式必将导致资源枯竭、环境污染、生态破坏。在现实中,人们逐渐发现生活质量并不是与增长同步提高的,其原因在于恶劣环境、生态失衡减少了社会福利。4环境主体在环境保护方面的有限理性。从本质上看,环境问题产生的根源是人的活动。长期以来,人们一直受自然资源取之不尽、用之不竭、可以无偿使用等观念左右,人类凌驾于自然之上,采取各种聪明绝顶的手段无节制地开发自然,造成对环境的污染和破坏,出现许多不可逆转的环境
12、变异。又因为环境是公共产品的属性,“经济人”只愿享受环保所带来的社会福利,却不愿为治理环境污染而付出任何代价,甚至形成了“治理环境污染是政府的行为”的观点和习惯。在这些思想的影响之下,包括法人和自然人在的环境主体不管在决策方面,还是行为方面,都将环境保护排除在经济、社会发展之外。5（四）环境资源市场交易制度不健全导致市场主体短视行为，加剧了生态环境的污染。在资源环境保护和生态环境建设中,市场机制的作用通过正确反映环境资源稀缺程度的价格机制和优胜劣汰的竞争机制,消除资源环境利用方式的不合理和企业部效率低下引起的生态代价和社会成本问题。市场机制这些作用的有效性以市场制度完善、产权明晰为前提,以交易
13、收益大于交易成本为原则。但事实上,我国政府不仅环境资源产权上不明晰,而且市场交易制度不完善。首先,许多环境资源(如水、空气)不存在市场,这些资源的价格为零,无偿使用这些资源已成为一种社会习惯。资源无价,使得资源耗竭速度和紧缺程度也就不能用价格信号准确地反映出来,政府难以用经济手段加强对资源的管理和保护,助长了资源开发的无责任化倾向,资源日益稀缺也就成为必然结果。其次,有些资源(如渔业资源)虽然存在市场,但价格偏低,只反映了劳动和资本成本,资源部分的成本在开发总成本中往往被忽略，资源所有者国家的正常积累被削弱;使资源与开发者利益不是共荣共存关系，客观上强化了微观;主体的个人利益,助长了短期行为。
14、（五）环境信息披露制度不健全导致公民环境保护知识匮乏，环境污染行为缺乏制度外约束。如果经济行为者所面临的随机事件不能用具体的概率数值来表述,这种情况就具有不确定性。由于存在着不确定性,经济行为主体所掌握的各种信息是不完全的,就可能出现一些经济主体拥有其他经济主体所不拥有的信息的情况,即发生信息不对称。从对全国公众环境意识调查分析结果来看,我国公众对环境问题的认识只停留在表面形式上,而对深层次的、潜在的环境问题往往认识不足。这样,污染者就可以利用人们环保知识的匮乏排放污染物或转嫁污染,并且出于各种原因特别是效益方面的考虑封锁污染信息。（六）宏观配套制度供给不足在资源环境保护和生态环境建设中导致资
15、源的配置失调。政府调控的作用是以政府承担相应成本、交易费用最小为原则,通过制度供给,如制定和实施使成本在化的制度,消除企业部成本外在化所引起的环境代价和社会成本问题,为生态环境与经济发展共生建立起合理的经济利益关系,从而实现社会总资源(包括生态环境资源在)的优化配置,实现环境效益、经济效益和社会效益的协调统一。但如果政府干预过度或不足,将会带来效率的损失。根据综合产权学派的首创者罗纳德科斯和公共选择学派代表人物詹姆斯布坎南等的思想,政府在运用经济、法律、行政手段弥补市场缺陷的过程中,往往会出现各种事与愿违的结果和问题,政府干预的效果并不好于市场机制的效果,最终导致政府干预经济的效率低下和社会福
16、利损失,即成为资源、环境保护的制度障碍。1缺乏实施环境资源保护的制度基础。当前尤为突出的是环境监测制度和法律制度不健全,在财政预算中至今没有明确独立的环保支出项目。前者导致对于过度耗损资源、污染环境的行为不能得到有力打击,及时制止,后者致使我国环保支出占比重一直严重偏低。不仅中央环保支出占全国财政支出的比重从未超过1%,而且地方财政环保支出比重也不高。根据国际经验,当治理环境污染的投资占国生产总值的比例达到11.5%时,可以控制环境污染恶化的趋势;当该比例达到23%时,环境质量可有所改善。可见,没有稳定可靠、持续增长的资金投入,必然影响污染的治理与环境的改善2地方经济体制与中央政府调控能力下降是造成环境问题的又一严重制度缺陷。地方经济体制的存在,为生态经济基本矛盾作用的发挥提供了必要的条件,从而是造成我国生态环境破坏和自然资源浪费的重要原因。因为在生态经济基本矛盾的作用下,各地区为了获得其中
