公务员法新课件第二章

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1、第二章 公务员的分类管理制度 第一节 公务员的品位分类与职位分类 现代国家公务员制度的核心内容，就是在进行科学分类的基础上，依法对公务员实行统一管理。纵观世界各国，传统的公务员的分类方法主要有两种：品位分类和职位分类。这两种制度各有所长，现在世界各国都在积极吸收着两种分类制度的长处，建立适合各自国情的分类管理制度。 一、品位分类 （一）含义与特征 品位分类（Rank Classification），是以“人”为中心的古老的人事分类制度。它是根据公务员个人所具备的资历、学历以及职务、身份等项条件来确定公务员的录用、考核、培训、晋升和工资福利待遇的制度。这种分类方法由于特别注重公务员的官品、官阶、

2、地位以及资历、学历等条件，所以体现在公务员的录用、晋升、工资福利待遇等管理环节上也多注重纵向的职务等级之分，而不重视或较少重视横向的工作性质之别。具体来说，品位分类具有下列特征： 1、在公务员的录用方面，重视拟录用人员所具有的资历、学历、经验、能力等项通用的资格条件，而不要求他们必须具有某一方面的特殊知识或技能。 2、在公务员的晋升方面，重视公务员自身所具备的德才表现，所作的贡献、能力水平、任职年限等项通用的资格条件。 3、公务员的职务等级变化，直接与其地位的高低、工资的多寡相联系。 4、公务员的交流，不受所学专业以及所熟悉工作的限制。 5、公务员的流动，一般不影响其职务级别和工资级别的变动，

3、实行级随人走。 （二）品位分类的产生和发展,（二）品位分类的产生和发展 对官吏进行品位分类有着悠久的历史，古代中国的封建王朝早就把全国大小官吏纳入从正一品到从九品的统一的品位等级系列。在我国的春秋战国时期，具有封建政权性质的列国纷纷建立以国王为首，丞相和将军分别为文武百官之长的封建官僚机构。国王根据“见功而兴赏，因能而授官”的原则任免中央和地方官吏，并建立了玺印、俸禄等项制度。国家管理中出现了品位分类的因素。 公元前221年，秦始皇统一中国，建立了我国历史上第一个统一的，封建专制的中央集权国家，在中央实行三公列卿制，地方实行郡县制。虽然皇帝仍然总揽全国军事、政治、经济、司法等一切大权，“天下之

4、事无大小皆决于上”，所有官吏均有皇帝任免，但是过去执政的贵族已逐渐被全国范围内的官僚所取代。同时，文武百官已有了级别和爵号之分。这说明，品位分类在这时已基本形成，品位分类这种人事分类方法已经产生了。从秦始皇统一中国到清朝灭亡，我国共经历了两千多年的封建历史，在此阶段，英、法、日等国也经历了长短不同的封建君主专制的社会发展阶段。在各国的封建专制的社会历史阶段中，品位分类种种人事分类方法也逐渐演变，适应了不同国家，不同时期封建君主专制的政治、经济、文化发展。这个时期封建君主专制国家的品位分类呈现出一个共同的特点官员的管理过于注重身份、地位、等级、名份等背景条件，当政者个人的意志在官员的任免、升降、

5、奖惩等方面起着举足轻重的作用。在封建社会，品位首先代表的是特权，品位不同的官吏在衣食住行等各方面都有显著差别，以显示其尊卑高下。 近代文官制度建立后，各国对品位分类进行了不断改造：一方面，削弱和废止了其中封建特权、损害人格的成份；另一方面，加强了个人才能和学历在品位分类中的作用，比如对不同等级文官的学历要求作了规定。,英国是近现代实行品位分类最典型的国家。1688年，英国建立了君主立宪制国家，随着君主立宪政体的建立，封建专制的品位分类结构开始解体，国王的人事任免大权受到越来越多的限制。之后，新兴资产阶级进一步壮大，逐渐形成由多数党领袖组阁这一惯例。这就是有名的政党分肥制。为了克服政党分肥制的弊

6、端，英国逐步建立了现代文官制度，给品位分类这种人事分类方法注入了新的活力。在英国，较早提出文官分类设想的是1854年的关于建立英国常任文官制度的报告，该报告主张把政府文官区分为高级和低级两大类。高级文官负责行政领导和管理工作，必须受过大学教育；低级文官处理日常性及机械性事务，受过普通教育即可。由于这个报告在议会讨论时遭到反对，故报告中关于文官分类的主张没有能够得到实施。1860年，议会任命了一个五人委员会，调查各机关的吏治状况。对于文官的分类结构，委员会提出了下列意见：(1)文官分为高、低两级，高级文官须受过大学教育，低级文官则无限制，但永远不能晋升到高级职位；(2)按工作性质把文官分为若干类

7、，每类之中再划分出高、低两级；(3)有计划地培养高级人才。以上意见曾为各机关部分采纳。1870年是英国文官分类制度史上非常重要的一年。这一年英国政府颁布了关于文官制度的第二个枢密院令。这个命令把文官分为执行政策的上层和办理日常事务的下层。与此相应，文官的等级结构也划分为第一和第二两大等级。经过十多年的酝酿。英国文官分类制度的初步框架终于形成。1875年，议会成立了一专门委员会，对文官制度的有关状况进行调查。根据调查的结果，该委员会提出以下建议：(I)第二级人员再划分为成年级与学童级，以19岁为界限。学童级人员达此年龄，考试合格后可升入成年级。(2)成年级(第二级)文官升人第一级时。必须由部长在

8、征得财政部同意后推荐提名，再由文官委员会发给证书。(3)第二级外另设抄写级，其报酬按工作时间或件数计算。1876年，这些意见以枢密院令的形式得以施行，并且裁减了第一级人员，凡非重要职务，全部列入第二级。1888年，议会又成立了一个专门委员会。根据该委员会的建议，政府于1890年发布枢密院令，其中对文官结构作了如下改革：,(1)对第一级文官的人数及职位重新调整，限制人员规模；(2)第二级人员分为三级；(3)第二级人员升人第一级必须服务八年。1906年，财政部以行政命令设置中间级，介于第一级与第二级之间。这一措施成为以后设立执行级的契机。1920年，英国政府在战前麦克唐纳委员会和战后格勒斯顿委员会

9、调查报告及建议的基础上，对文官结构进行了幅度较大的改革。根据政府颁布的改组方案，文官结构由三级增设为四级，原第一级改为行政级，中间级改为执行级，另外两级是事务级及助理事务级；每级中又含有不同的等级。每级人员都从受过相应教育的毕业生中招募。这次改革后确立的文官四级结构稳定了较长的时间。 在我国，建国后很长时期内，品位分类制度仍为我国的干部人事管理体制打下了深深的烙印，使我国实行公务员制度以前的干部人事制度具有明显的品位分类的特征。其主要表现是：直接以国家工作人员的职务职级、资历深浅、学历高低、工资多寡等项条件进行分类，而不是依国家工作人员所在职位的不同工作性质、责任大小、难易程度和所需资格条件进

10、行分类；要求工作人员必须具备政治觉悟、学历、工龄、经验、能力、职务等级等项通用的资格条件，而不要求他们必须具备本职位工作所需的专门知识和技能等项具体条件；工作人员的调配、交流较为容易；工作人员调动工作后其职务等级和工资等级一般实行级随人走；等等。 二、职位分类 (一)职位分类的含义与特征 职位分类的英文是Position class，它是一种以“事”为中心进行的人事分类制度，它由“职位”和“分类”两个概念组成。 所谓职位，是以一定的职务和责任为要素的工作岗位，是职务与责任的集合体。美国联邦政府职位分类法中对职位下的定义是：“职位是指分配给一个官员或职员包含有职务与责任的工作。”职位是职位分类的

11、基本元素，它包含以下几层意思：,(1)职位是执行公务的基本单位，是组织机构的细胞和最小单元。 (2)职位在形式上是指一个工作岗位，在实质上则是指这个岗位上所具有的职务与责任，而并不是指担任某职务及承担责任的公务员。不管有没有公务员，也不管是哪一个公务员在这个职位上任职，都不影响职位本身的存在，因此职位可以是实授的，也可以是空缺的。 (3)职位的确定必须依据一定的标准，包括职位名称、工作内容、责任大小、任职条件、晋升转任方向等。 (4)职位不是固定不变的，可以根据业务的需要进行调整。职位的内容和数目并非是一成不变的，而是要依据需要来进行调整。 (5)一个职位只能由一个公务员来担任。如果这个职位已

12、有的任务与责任需要由两个公务员担任时，则已构成了两个职位。而反过来看，一个公务员在符合条件的情况下，可以在两个或两个以上的职位上任职。 所谓分类，是指将国家行政机关中相同的职位分为不同的类别和等级的一种程序和方法。确定职位是进行分类的基础，通过职位调查和品评，达到分类归级的目的。 总之，职位分类是指把行政机关中经考试择优录用的工作人员的职位，就其业务性质，分为若干职系和职组，然后按责任轻重、工作难易、受教育程度以及技术要求高低等因素，划分为若干职级，将每一职级给予准确的定义和说明，作为人事管理基础的一种人事管理方法，其主要特征有： 1、职位设置以“事”为中心。职位分类主要是因事设职，因事择人，

13、因事定级和因事给薪。也就是说，对于每一职位，在担任这一职位的人选确定之前，必须首先确定职位名称，职务内容(包括工作性质、工作的繁简难易程度、职责范围等)，责任程度，任职资格条件(包括资历、学历、经历、能力、专长、个人品德及身体状况等)。在此诸多要素的基础上，经过调查研究，进行品评归级并通过考试、考核等方式，录用国家公务员。,2、职位数量的限制性。职位数量必须在人员编制的限额内按照所需职位的要求确定应当限制在为有效完成工作任务所需职位的最低数额内，而不得突破现有的职能和编制，随意增设、减少或者变更职位。确因工作需要必须增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。 3、职务与级别的对应性。

14、公务员的职务与级别存在着对应关系，所有的职务都可以归人相应的级别。职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。 凡工作职责、工作难易程度以及工作所需资格条件相同的职位，尽管工作性质和主要事务不同但同一级别的不同职务(包括领导职务和非领导职务)在任用和劳动报酬诸方面一般都是相同的。 4职位一般不随人走，同一职位在不同时期可以由不同的人担任。当担任某一职位的人不具备担任该职位所要求的任职资格条件或担任某一职位的人不能很好地履行这一职位的职责时，或者说担任某一职位的人不完全称职时，就有可能被调离该职位，而由符合该职位任职资格条件的人担任。 5、职位分类本身不是目的，而只是一种人事管理的方法旨在通过实

15、行科学的分类，以提高管理效能和水平。 职位分类的结构体系主要由以下要素构成： 1、职位。是指具有明确任务、职权和职责的工作岗位。在我国“职位”和“职务”有时是通用的，如“职务等级工资制”、“职务聘任制”等，这里的“职务” 和“职位” 是通用的。 2、职系。又叫职种，是指工作性质相似，而工作难易程度、责任大小、任职资格条件不同的职位的集合。一般地讲，一个职系就是一个专门的职业。如公安行政职系、司法行政职系、民政行政职系等。 3、职组。是指工作性质相近的职系的集合，也叫职群。如日本的教育职组分为，大学教育、教务、中学教育、小学教育、幼稚园教育5个职系。,4、职级。是指在同一职系内，工作难易程度、责

16、任轻重和所需资格条件相同或相似的职位的集合。如日本公务员职位中的大学教育职系包括助教、讲师、副教授、教授等职级。 5、职等。是指工作性质不同，而难易程度、责任大小及任职资格相同或相似的职位的集合。也就是说职等是对职系不同而职级相同的职位进行的划分。 (二)职位分类制度的产生和发展 职位分类是适应近代经济、社会发展的需要而产生的一种新的人事分类制度，首创于美国。早在1836年，国会议员和政府官员不断抱怨薪俸上的不合理状况，分类的观念开始产生。联邦5个行政部门的336名书记官要求政府参照工作分工制定出一个公平的薪给待遇标准。这种要求得到一些行政部门首长的支持。后来参议院通过议案，提出根据他们所担任的工作性质、所赋予他们的任务和职责及所需要的资格，将书记官予以分类。这个议案为职位分类制度的产生奠定了基础。 1853年，美国国会将联邦财政部、内政部、陆军部、海军部和邮政部的文书人员划分为四类，每类分别规定薪级。之后，其他各部的文书人员也逐渐归属于这四类，由此形成职位分类的雏形。1895年，被称为“管理科学之父”的泰勒的工作分析、工作评价制度在工商企业界得以广泛采用。根据泰勒的工作分