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1、. . 中国政策制定模式分析中国公共政策制定的两个模式：自上而下的政策制定模式和自下而上的政策制定模式。(上下来去的政策制定模式)自上而下的政策制定模式的特点是，权威机关、政治家集团和政治精英从一个伟大的目标（甚至可能是人类的目标、诸如共产主义制度）出发，科学界定所处的历史阶段，正确把握国际国形势（政策环境），提出适度的目标和历史任务，为实现目标任务确定法定的行动纲领、行为准则，通过自上而下的执行并根据实际情况不断修正目标追加决策的政策制定过程。如我们党在“文革”结束后，科学界定了社会主义初级阶段的历史方位，正确地把握了和平和发展时代特征，提出本世纪末国民经济翻二番建设小康社会的目标，确定了政
2、治、经济、文化等系列基本政策，提出“一个中心两个基本点”的行动纲领，并适时调整发展目标和进程，不断修正政策目标，推动中国特色社会主义不断发展。自下而上的政策制定模式的特点是，基层组织和人民群众从解决基本问题（如民生问题）出发，从不合法到合法，从基层到高层，最后被政治权威、权威机关确认为的政策制定过程。如省基层农民组织面对国家贫穷、集体受困、自已吃不饱肚子的问题，自发的以不合法的隐蔽的形式采取“交够国家的、留足集体的、剩下自已的”大包干的举措，受到当时省主要领导万里和紫阳的鼓励和支持（时有民谚“要吃米找万里，要吃粮找紫阳”），后来被中央和同志肯定，并成为中国改革开放在农村的重要政策。 中国两个公
3、共政策制定模式的关系总结中国改革开放以来的政策制定实践，当代中国公共政策制定两个模式之间关系的八个先验假设，也可以称之为我国改革开放以来政策制定模式的特点。归纳起来。主要是指：（1） 当代中国公共政策制定以自上而下为主，以自下而上为辅；（2）自上而下的政策制定大多体现其前瞻性、全局性，往往从理论开始；自下而上的政策制定大多体现在现实性、可操作性，往往从试点开始；自上而下的政策制定往往从价值出发，自下而上的政策制定往往从利益出发。（3） 自上而下的政策制定往往宣称代表全社会利益，集中了全民的智慧；自下而上的政策制定往往以贯彻上级政策的面目出现。（4） 自上而下的政策制定大都使用正式规则运作；自下
4、而上的政策制定大都使用非正式规则运作，诸如习惯做法、信息控制，制度创新。（5） 自上而下的政策制定往往往容易偏“左”；自下而上的政策制定往往容易偏右。（6） 自上而下的政策制定往往是有威权地位的政治家提出或者由其确认。自下而上的政策制定模式的政策创意往往来自于基层实践。（7） 自上而下的政策制定模式往往容易出现“一个地方生病、全国吃药，上层生病、下层吃药”现象；自下而上的政策制定模式往往是“条条”上的或者区域性的。以上理论假设依据是当代中国政策制定实践，在现实中都能找到相应的政策案例。 中国自上而下政策制定模式的合理性分析无论国家制度如何，治理模式怎样，自上而下政策制定都是主流的模式。古今中外
5、，概莫能外。从中国改革开放以来的政策制定实践，同样也是自上而下政策制定模式为主，分析其现实合理性，主要可以从以下几个方面来分析。首先，表现为历史和体制惯性。无论哪个国家和民族都不可能割断历史。革命战争年代（或革命时期），中国在一个农民的国度实现社会主义，是一个需要英雄并产生了英雄的时代。一个全党公认的领袖，一个先进思想武装起来的高度集权具有严格组织纪律的党，是革命取得胜利的根本保证。一方面，同志把马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合，集中了全党的智慧；另一方面，全党的智慧也以制度化的形式用同志的名义集中体现出来。这种体制形成了自上而下制定党的政策的雏型。“天大不如毛主席的恩情大，爹亲娘亲不如
6、共产党的恩情亲”形成了万众一心对党和毛主席的情感皈依；“听毛主席话，跟共产党走”成为人们的行为准则。这种体制的优势在于执行中“有条件要上，没有条件创造条件也要上”所体现的巨大执行力所带来的成功。当然这种体制的成功有赖于政治领袖政治家集团有效地集中民智、体现民意，制定正确政策的能力。的成功重要一点在于把“文林式、朱毛式、贺龙式、方志敏式等各个根据地”的成功做确地集中起来。的成功也在于此。从心理学角度分析，一再体验体制力量带来的成功快感是再正常不过的事了。其次，表现为政策环境的要求。共产主义不可能一蹴而就，社会主义还很漫长。中国革命成功国家独立民族解放，万里长征走完了第一步。但落后就要挨打的历史教
7、训要求我们走赶超、跨跃式的发展道路，中国要用几十年走完资本主义国家几百年走过的路，中国人面临的是充分利用国际和平的外部环境，抢抓机遇，迅速提高综合国力、快速占领科技制高点，还要关注民生、社会和谐。这些关系国计民生的前瞻性强的大政方针、基本政策、方面政策只能通过自上而下的方式来制定；再者，中国革命和建设的一个重要特点是“不平衡”。中国现代化建设不可能同时发展，国家的公共资源财力有限，是采取“东部沿海西部开发中部崛起”战略还是采用“中心城市幅射周边”战略，建设和谐社会如何构建两头小中间大的“纺棰形”社会阶层利益格局等这些带有全局性规划也只能通过自上而下的方式来决定。第三，表现为西方国家的通例。 美
8、国著名公共政策专家托马斯.R.戴伊指出，“正如在所有的国家一样，美国的公共政策反映了统治阶级精英集团的价值观念和兴趣偏好。那种宣称公共政策反映了民众的的要求和呼声的断言，与其说是表达了的真谛，倒不如说是描述了一种神话。无论人们多么广泛地相信这一神话，也无论学者们多么巧妙地维护这一神话，但事实却是：公共政策是自上而下地制定的。”他在其专著中论证了即使在政体下，公共政策也是自上而下制定，政策合法化也不是来自民众对这些政策本身的广泛支持。第四，表现为转型时期现实要求。 十一届三中全会党和国家实现了战略中心转移，我们抛弃了传统社会主义建设模式实行社会转型。如何转是“摸着石头过河”，如果实行自上而下的方
9、式制定政策，改革失败的成本太高，从基层或划定区域进行政策（制度）创新，成功以后全面推开。这种政策制定模式是中国典型自下而上的政策制定模式。特区实行市场经济模式的成功进而上升为国家政策就是一个最好的例证。当然，这种模式也被认为是自上而下制定政策的一个试点或步骤。需要提出的是，中国公共政策制定自下而上模式是居于辅助地位，相对处于弱势，除非被确认为试点（成本由上层担承），政策创新都有一个不合法到合法的艰难过程。完善中国自上而下公共政策制定模式的几个环节一是政治家、政治家集团、行政官员；如前所述，中国的政治和行管体制以共产党组织领导和监督为依托，其历史优势在于巨大的执行力。这个体制要求具有统一思想，以
10、一个声音说话（无杂音），政治家、行政权威的口头讲话往往蕴含着重要的政策导向，甚至是制定政策的依据，这就对政治家、政治家集团、行政官员提出很高要求，为避免面对晚年错误而集体失语的状况，从时代开始从终身制到任期制、从最高领导逐步过渡到不设党的最高领导而采取政治局集体领导总书记执行体制。体制要求政治家和政治家集团必须具有深厚的马克思主义理论基础和现代政策知识、宽阔的世界眼光和历史知识、高瞻远瞩的战略思维和党性修养以及创新能力。作为行政官员要修炼广泛吸纳传媒和民意的能力、政策方案选择能力、决断力和承担责任意识，如何培养、选拔、任用、监督政治家和领导干部成为执政党的首要而艰巨的任务。 二是政策研究机构、
11、政策分析人员。政策研究机构俗称“智库”。由于现代社会治理事务高度复杂而专业化，世界各国政治和行政权威借助“外脑”辅助政策制定成为一种通例。据统计，全球目前共有3000多家智库，发展中国家的智库在上个世纪80年代之后发展尤其迅速。我国在发展开放之初，就在县以上党政机关办公厅室设立政策研究室，国务院和国家各部委也都设立专门的研究部门。近几年来，对专业政策研究机构的受到高度，在中国首届智库论坛上，十大智库高调亮相。“其中，中国社会科学院、国务院发展研究中心，是中央和国务院的主要智囊机构，长期以来，在国家政外交政策制定方面，发挥着重要作用。中国现代国际关系研究院、中国国际问题研究所、中国太平洋经济合作
12、全国委员会、国际问题研究所等，则侧重于外交政策的研究。中国军事科学院和中国国际战略学会则属于军方决策智库，为中国的军事战略，以及中国军队未来的建设与发展走向提供决策服务。”细推之下，这些智库大多属于官方和半官方机构，隶属于行政科层结构之中。反观全球数千家智库，绝大多数是民间性和非营利性的。事实上，只有处在竞争环境中的智库更能使决策者在制定政策中尽可能多的掌握信息，提供更多的政策方案，为决策科学化化提供更好地服务。在智库体系发育较为健全的社会，智库的作用恰恰在于突破信息在行政体系部自我循环的回路，将更大围的社会阶层的见识和普通民众的意见导入政策制定过程之中。应该说在我国的大学里政策研究机构并不少
13、，只是没有纳入政策竞争的视野，导致能影响政策制定能力的专家不敢说，能说的大学里的专家在政府里没有影响力；大学里培养的政策分析人员（博士硕士）也不少，一旦进入科层组织（官方的政策机构）制定政策往往按照决策者的思路，成为提供决策正确依据的工具。因此，培育健全的智库体系成为一个迫在眉睫的任务。三是民意表达渠道（人大，党和政府信访机构）、民意表达人。民意渠道表达不畅，政策信息失真，是自上而下政策制定的一个要害问题。（1）是党的系统表达民意渠道不畅。共产党要代表最广大群众的根本利益，革命战争年代如果脱离群众不能代表广大人民利益，革命就面临生死存亡的危险。革命成功后成为长期执政的共产党及其中央集权的政权组
14、织就存在“管僚制”的弊端。体制要求全党以一个声音说话，在党有代表民意的不同表达往往以牺牲政治生命或生理生命为代价。笔者称之为“工蜂式的表达”。著名的“为人民鼓与呼”的大将军给同志四千字的长信我的意见书（被衍化为万言书），被称之反党的证据。少奇同志肯定的“三自一包、四大自由”政策被称之为修正主义路线。通过隐蔽渠道以参的形式反映真实情况的可信度也值得怀疑，就连同志都不定期派身边工作的情况回乡了解真实情况，同样也反映党表达民意的渠道不畅。当然，这属于体制原因。这也使笔者联想到抗战时期，我党是在野党，面对敌伪顽我并存的局面，采取的“三三制”的政权组织形式、颁发的陕甘宁边区保障人权财权条例、推行的“精兵
15、简政”的政策举措等，至今都值得我们反思。（2）人大系统表达民意渠道不畅。客观上,也造成政策制定过程中，主流阶层集体失语现象。（3）信访渠道表达民意不畅。如立法规定集体上访5人以上就是，即不准集体表达意志。相反，体制又要求劳务工集体表达意志，要求规模以上企业必须成立工会组织。事实上，目前的工会是体制党群组织，代表党的利益和劳务工利益能否有机结合尚需努力。总而言之，在利益多元化、社会阶层日益分化的转型时期，构建社会各阶层意志（利益）表达渠道体系，尤其构建是主流阶层意志（利益）表达渠道成为自上而下政策制定的当务之急。改革开放前中国政策制定的模式分析昌雄(行政学院教务处, 400041)摘要:改革开放
16、前,中国政策制定的模式既不同于改革开放之后的政策制定模式,也不同于其他国家的政策制定模式,而是呈现出我国那一时期所独有的一些特征。即政策制定的价值取向以政治浪漫主义为主;政策制定主体主要是政治领袖和少数政治精英;政策制定权属于中央高度集权;政策制定方式以经验决策为主;政策制定的动力主要来源于政治领袖的言论。公共政策制定模式受制于本国的经济政治体制和社会经济发展水平。改革开放前,中国政策制定的模式既不同于改革开放之后的政策制定模式,也不同于其他国家的政策制定模式,而是呈现出我国那一时期所独有的一些特征。因此,研究改革开放前中国政策制定的模式,并分析其利弊得失,对于改革和完善我国的政策制定体制和机制具有重要的现实意义。一、政策制定的价值取向:政治浪漫主义 虽然一个国家的政
