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1、06 中国城市基层社会管理的单位制,单位制产生的历史背景 单位制的变迁 单位的特征 单位制度的功能 单位的分析角度,1949年以后城市基层社会与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导
2、地位回归。,一、单位制产生的历史背景,理解单位体制的形成，有助于理解中国基层社会管理改革的各种问题。 1、中国的总体性危机是单位制形成的历史动力 近代中国的社会政治经济文化体系的大崩溃（绅士阶层瓦解、官僚体制腐化、经济崩溃、儒教衰败等），以及外族入侵引发了严重的族群危机。 新中国成立以后，面对国内、国际极其严重的社会、政治、经济、军事的挑战，必须借助于高度集中统一的领导体制具有极强的的资源动员、配置和调度的能力，才能应付这些挑战。,2、中共革命传统是单位制形成的组织逻辑 从内部组织的逻辑来看，单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以党员为核心的公职人员
3、群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。,从单位和社会的关系来看，单位制产生的基本原因是国家用行政手段来组织人民，也是中共社会动员方式的历史逻辑的延续。 中国革命的主要手段是动员群众，这种政治关系模式在建国后被继承下来。城市社会经济的落
4、后性，使党需要并能够使用它所熟悉的直接组织群众的方式向城市社会贯彻权威，而随着党组织向一切社会组织渗透与延伸，劳动者对党和国家的依附成了组织群众的重要内容。,3、工业化要求大规模重组社会 社会总资源短缺中国革命作为中国近代化挑战的反应，实现国家的工业化一直是党和政府的重要目标，但同时中国处于极端落后的社会经济状态。但在“革命后的”社会体制逐步被建立起来后，工业化与社会经济条件的矛盾成为另一个重要矛盾。 1950年代初发动的工业化过程中，这一对矛盾促使党和政权组织直接推动对社会的大规模重组。在这个过程中与市场经济相关的社会关系和社会组织形式很快就丧失了合法性。当商品经济、市场关系、契约合意、私人
5、资本以及社会结构自治都丧失了合法性后，一系列制度安排导致社会基层组织转变为单位，初步形成了单位体制。 在这个过程中，存在着把特殊历史条件下产生的“根据地”制度结合到现代工业制度中的可能性。单位体制的雏型共产党在根据地最初的经济、社会和文教组织，它们的基本制度形式是军事共产主义分配制度供给制。,二、单位制的变迁,1、东北地区最早建立单位制 在探寻单位制度起源时，一种普遍性的观点认为：民主革命时期中国共产党人在农村建立根据地的经验，为其革命成功后在城市社会中建立起“单位制”提供了最为直接的参照。尤其是解放区公营企业的管理经验，当然成为1949年后社会改造运动的制度借鉴来源。 但由于城市乡村间存在着
6、巨大差异，共产党人在建立单位制度的实践过程中，不可能将源于乡村的“根据地制度”简单、直接地移植到城市企事业单位中，而必须选择一定的“中介”环节作为过渡。从历史上看，作为最早取得解放战争胜利和最早进入计划体制的地区，东北地区在客观上就扮演了这一“中介”的角色，以公营企事业为核心组织机构，便构成了“典型单位制”最初的存在“形态”。,东北解放初期（19481953），在一些率先解放的城市里，共产党人在接管企业和管理城市的过程中，借助根据地经验和苏联模式，结合东北解放初期的具体情况，逐渐概括出一套接收和管理城市及企业的模式和经验，形成了“单位制”的雏形。1947年夏，东北许多城市相继解放，解放军每解放
7、一座城市，都迅速成立军事管制委员会，打碎国民党政府的城市政权机构，建立新的市政府、区公所，废除保甲制度，建立新的街公所，形成了新的城市管理系统。当时面临的问题是：以市、区、街三级政权进行工作，并以街政府为城市中的基层组织，把一切工作推到街政府去作，如是就把集中的城市划成许多豆腐块，大量的干部被纠缠于街道，成天在贫民中打圈子；而市内大量的工厂企业、机关学校却天天吵着缺干部而没有集中注意去管。,东北局及时改变旧的区街组织形式，把政策法令和工作布置与贯彻执行集中于市政府，较大的城市可以保留区人民政府一级；而街公所或街政府则取消，加强公安派出所的工作，把干部充实到市一级机构或公安派出所或派到工厂、企业
8、和学校中去。至于那些较小的城市，可以考虑区街两级政权组织形式均不要，主要经过市的人民代表会议与按生产与职业单位而组织的各行各业的人民团体去直接联系群众。 在这一体制下，政府面对的不再是个体的百姓民众，而是通过以企事业单位为核心的“单位”或“团体”、“协会”组织群众。,2、单位社区化 1953年之后，单位制在东北地区继续深化，在其他城市得到普及，逐渐侵蚀社区和街道居。我国城市在1960年代和1970年代主要发展的是单一式单位社区，最终形成以单位为基层管理机构的城市管理体制，而单位在发展中逐步社区化。“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用单
9、位的多元化功能取代了社区功能。,从地理空间角度看，以工业基地为代表的“单位制”是在较短的时间内，在相对集中的空间里建立起来的。在建厂过程中，主要选择了一些靠近城市，但其地点相对荒芜空旷的地区，在空间分布上具有占地面积大和高度集中等特点。在这里，所谓“单位社区化”主要是指单位和社区在城市地理空间上的高度重合，这种地理空间意义上的高度重合所带来的直接后果，便是单位的多元化功能取代了社区功能。 从社会空间的角度看，单位成员是在一个相对封闭的社会空间内展开其互动关系的，更易形成浓郁的单位氛围和国营惯习。 从“一五”期间开始，中国在建立重点工程的过程模仿苏联模式，在建立厂房的同时，建立职工生活区，并把职
10、工住宅应看做社会主义制度优越于资本主义的原则体现，这导致单位内部互动空间的封闭和排他。,从社会职能来看，单位实现着一体化的职能。政府把所有的社会资源集中到自己手中，并把掌握的资金最大限度地投入到直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。于是，由单位承担了大量的社会职能：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。 比如：根据1951年制定的劳动保险条例，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30由
11、全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70由企业留作直接支付。而1969年2月财政部军管会关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。这样一改，社会保险就变质为单位保险。,从社会控制体系的构建来看，单位必须扮演着一个行政区的角色。学术界普遍认为“中国特有的单位组织，其实质是将命令权力和财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段。”而单位之所以能够扮演如此重要的角色，主要是因为它代表国家垄断性地占有了大量的社会资源。在单位体制下，国家全面占有和控制了各种社会资源，但国家并
12、不是直接面向单位成员分配这些资源，而是通过单位来实现这一分配过程的。 比如，在一些大型企业中甚至设有公安分局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列,3、单位制的强化 文化大革命严重破坏了科层制与法制，进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。,4、 单位制的衰落 “文化大革命”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7月1日通过
13、的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，重新确定了街道办事处的性质，1980年1月8日，人大常委会确认城市街道办事处组织条例继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。 在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。 对于单位制在改革开放后的转型，学术界的讨论主要集中在两个问题上：,（1）单位体制的变化 观点A：尽管市场转型到了一定程度，但从整个社会的统治形式和权力结构来看，单位体制变革存在但相当有限当前中国社会的社会资源和财产的
14、分布结构、国家与国有单位的关系、政治体制的职能与结构、社会控制手段等方面，仍然保留再分配体制的诸多特征，在其范围内的社会基层组织的单位特征也仍然保留着。 原有单位体制的某些特征，在市场化过程中甚至有扩大或加强的趋势（孙立平，1994；李璐璐，1996）。,观点B： 随着改革的不断发展，单位体制发生了很大变化。这些变化包括：单位角色职能化、单位利益独立化、单位责任具体化和内向化、单位的家长角色强化。 单位逐渐由国家的“部件”转变为具有一定独立性的“整体”，组织职能在发生实质性变化，而且这种趋势随着市场化进程而强化。在单位体制解体后，遗留的问题是原来的“单位”将往什么方向发展？以及如何通过某种社会
15、机制实现那些从“单位”中析出的社会功能？,（2）单位制与改革的关系 从政治学角度看，单位体制作为为政治体制的组织基础，是改革的重要内容之一。就是将个人和社会从单位以及任何具有人身依附性和封闭性的社会组织结构中解放出来，创造新的组织体系，为政治民主奠定基础。 从社会调控体系来看，单位受到市场发展和社会发展的冲击，但社会需要保持有序、有机的组织结构。 从行政学角度看，单位的行政功能到早极大削弱，但需要一个强大的基层行政力量来维持改革中的社会稳定、经济有序。 因此单位作为一种政治结构、社会结构和文化结构，它的变化必然涉及到政治关系、行政体制和社会关系的变化，任何实质性改革必然将引起整个社会结构的变化
16、，因此改革是非常艰难的。,三、单位的特征,1、单位的技术性特征 单位制造了一种全面的单向度依赖的控制技术，劳动者对工作场所的全面依附，其实 质是个人对国家的依附；单位对国家的全面依附，其实质是国家全面控制单位运转所需资源的结构，最终形成一种向上依赖、向下控制的体制。,2、单位的行政化特征 单位被纳入国家行政组织结构，而成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。具体表现为：单位具有行政级别；单位各级官员的级别比照行政机关；单位内部机构的设置比照行政机关。,3、单位的政治化特征 单位同时也是社会参与政治过程的主要场所，社会各阶层的利益述求通过组织功能多元化的特殊社会方式，逐一整合到一个个具体的社会组织即“单位”中。因此人们根本不是通过自然人的本能行为或公民的政治行为表达其社会、经济、政治和文化的立场，而是由单位代表他们的利益。,4、单位的文化心理特征 单位不仅仅是一种功能性组织（具有控制技术特征和政治特征），即作为一种控制体系的基层政权化组织而存在，它还是文化性组织。它还是颂扬一种价值追求，体现一种审美取向（单位社会主义），站向某种文化历史传统的组织
