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1、第七章社会政策的实施、评估与变动,社会政策的实施过程是一个复杂的社会行动过程，其中包含了具体行动方案的设计、社会政策的组织及管理体系的建立、社会福利项目的建设和社会服务行动的展开、对政策行动的日常管理和阶段性评估等方面行动。 社会政策的实施过程还具有阶段性特征，需要根据政策评估的结论而对社会政策行动做出变动，包括修订、改革和终止。 一项社会政策行动能否成功地达成其目标，不仅取决于合理的决策，而且也取决于能否有效的实施。本章将主要总结和介绍社会政策实施、评估和变动过程的一般规律。,第一节社会政策的实施过程,社会政策的实施是将一项社会政策行动的方案付诸具体行动的过程。社会政策的实施过程是一个执行政
2、策的过程，即社会政策的执行机构按照已经确定的制度规范和行动方案去采取具体行动的过程。这阶段需要政策执行者在社会政策的实施过程中不断发现和解决各种具体问题，有时还需要对原有的方案做出一定的调整，以适应具体的社会条件。 社会政策实施过程中的行动主要包括制定实施细则、确定具体的资金及其它资源的来源及使用方式、建立高效率的服务传递模式、建立有效的组织及管理模式等内容。在本节中主要介绍制定实施细则、资金分配方案、服务传递模式等内容。第二节重点介绍组织与管理。资源调动方案在前面已讲过。,第一节社会政策的实施过程,一、社会政策方案的实施细则 对于政策执行者来说，在实施社会政策过程中首先要完成的任务就是制定实
3、施细则。 1、制定实施细则的主要方式 （1）对社会政策条文的解释 社会政策最初文本的模糊性和原则性要求我们对社会政策条文进行具体解释。包括语义解释和操作化解释。 语义解释，其主要是对政策文本中的歧义性语言、非大众化的专业术语以及一些模式性语言做出具体的解释，一边是参与政策实施的机构和工作人员能够准确地理解相关社会政策的真正含义。 操作化解释，指将最初政策文本中原则上规定的各种标准和条件加以具体的界定，使之在政策行动中能够具体操作。,第一节社会政策的实施过程,对社会政策条文的解释，一方面体现了政策执行者在社会政策实施过程中的主动性。政策的执行者需要通过更进一步的调查研究而将最初政策文本中的基本原
4、则与实习情况相结合，制定出既符合社会政策基本目标和原则，又切合具体实习情况的实施细则。另一方面，对政策条文的解释过程也是一个政策决策者与政策实施者之间的互动过程。决策者对政策条文规定的详细程度与执行者解释空间的大小一般是成反比的。,第一节社会政策的实施过程,（2）社会政策规划 社会政策规划是指为一项社会政策的实施设立具体的行动计划。在社会行动规划时常常需要对政策行动体系进行分门别类的计划，还需要设立阶段性的行动步骤，并对每一阶段行动设立阶段性目标、阶段性的资源调动方案和具体行动方案。,第一节社会政策的实施过程,（3）政策行动的程序化 社会政策行动方案的程序化，是指在实施社会政策的过程中，政策执
5、行者根据一项社会政策行动的特点及相关的社会条件而编制社会政策行动的具体程序。在社会政策实施过程中的行动程序包括政策实施者（政策主体）方面的工作程序和社会政策受益者（政策对象）方面的程序。 社会政策的行动常常为众多分散的个体提供福利服务，因此对服务对象的管理是保证社会政策有效实施的重要条件。（最低生活保障申请） 社会政策行动的程序化，尤其是对政策对象申请和收益过程的程序管理对社会政策行动的有效进行具有重要的作用，但同时也可能给政策行动带来负面的影响。包括增大政策实施的成本、不能照顾众多个体对象的差异性、官僚主义作风等。 因此，社会政策行动的程序化应该适度，既要有严格的程序，也需要给基层实施者提供
6、必要的酌情处置空间，以应付一些特殊的情况。,第一节社会政策的实施过程,（4）附加规定 附加规定是对最初政策文本的某种补充或修正，它既可以是扩充性的，也可以是限制性的，还可以是结构性的，或增加阶段性的安排。但增加规定一方面有可能导致上级政策在传递过程中的失真，并因此而影响法律或上级政令的权威性；另一方面也可能在基层各个群体中产生新的利益冲突。所以，对于附加规定要酌情处理。,第一节社会政策的实施过程,2、社会政策实施细则的一般内容 社会政策实施细则的具体内容只有结合具体部门和地区以及具体的政策才能加以具体的说明。但一般来说社会政策实施细则比较多地包含以下一些方面的内容： （1）受益者资格及其认定方
7、式 在社会政策制定过程中，除了要一般性地界定其受益者范围以外，还需要具体地制定出确认受益者资格的标准和认定方式。所谓确定受益者资格的标准，是指要在某种自然或社会的属性上做出定性或定量的规定，以此作为划分受益者的界限。 从定性的方面来看，可以根据人、机构或地区的某种属性来划分出受益者。如所有制性质、官方界定、区域划分等。从量的方面的划分更为普遍。如收入标准等。 对于受益者资格审查的方式和程序也需要在社会政策实施之前加以设计和规定。一般的程序事先由申请人自己提供相应的数据加以证明自己符合受益者的标准，然后社会项目的管理机构对数据进行审核，以判断申请者是否符合受益者标准。同时，还需要采用一些技术手段
8、来确认数据本身的真实性。,第一节社会政策的实施过程,（2）对受益标准的具体规定 政策执行这需要通过制定实施细则对受益标准做出更加具体和精确的规定。比如职工基本医疗保险项目需要对不同的人、不同的病种和不同的医疗服务制定具体的报销比例； （3）对受益者及相关机构权利义务的具体规定 受益者既享受到社会政策的相关权力，又要承担某些义务；比如某些社会救助项目要求有劳动能力的个人承担一些社会公益劳动等。对受益者及相关机构权利义务及其操作方式的细节往往也需要在实施细则中加以具体规定。,第一节社会政策的实施过程,（4）其他配套政策及措施的设计和运行 配套政策是指与某项政策配套运行的政策措施。制定配套政策具有几
9、个方面的意义。首先是通过制定配套政策而保障新政策的顺利实施。其次，通过制定配套政策而防止或降低新政策可能带来的负面影响。第三，可以解决辛劳政策之间的衔接问题。 为了展示出上述配套政策的三项意义，许多社会政策行动的配套政策方案及相关措施往往会留到政策实施阶段来处理。,第一节社会政策的实施过程,二、社会政策项目的资金分配与服务传递 1、资金使用方案及分配比例 许多社会政策行动都是综合性的行动，在这种综合性行动中，各个方面的合理分工是相当重要的，而这种分工又伴随着资金在各个部门或子项目之间的分配。并且，社会项目的资金还需要用在维持或加强管理机构和对管理及技术人员提供培训方面。因此，在许多项目中都涉及
10、资金如何分配的问题。这既涉及到技术方面，又涉及到政策制定者的目标和价值选择。不同的资金分配方式将使不同群体的实际受益不同。 2、服务传递方式 既有直接给予受益者的服务传递方式，也有通过一定服务机构向受益者提供服务的方式。本书第五章进行的详细论述。都各有利弊。政府一般要根据具体情况，选择社会效果和效率两个方面组合最佳的方案。一般在涉及公共资金投入和政府付费的情况下，政府应该在其运行过程中起主导作用。,第一节社会政策的实施过程,三、社会政策的宣传 宣传工作的效果对社会政策事实及其社会效益也具有直接的影响。 1、社会政策宣传的意义 社会政策的宣传就是为了让与社会政策行动直接相关的人深入理解社会政策的
11、基本原则及实施细则，也就是让潜在的“消费者”了解社会服务“产品”。意义： 让广大社会成员在政治上自觉地支持政府的行动。 使社会成员明确并主动承担自己在社会政策行动中应负的责任。 使人们知道自己是否具备申请福利帮助的条件。 使政府和社会服务机构在社会政策行动置于群众的监督之下，使整个社会政策行动过程的透明度增大，减少不合理行为，提高行动效率和效益。,第一节社会政策的实施过程,2、社会政策宣传的方式和角度 多样化的方式进行宣传 最基本的宣传方式是将政府社会政策文本及实施细则及时公布于众； 通过大众传播媒体对社会政策进行反复宣传； 通过政府主管部门工作人员和专家学者对社会政策行动做出专业化的解释；
12、印制和分发各种简明手册，以通俗语言向群众宣传； 将政策文本长期性地置于网上，供大家随时查询； 社会政策宣传还可以从两种不同的角度入手： 一种角度是以政策和机构为中心的宣传，主要侧重对各项政策和各类机构的服务项目及其要求进行宣传和解释； 另一种是从服务对象角度的宣传是面向各类不同的群体，宣传和介绍每类群体可以获得的各项福利服务和应该承担的责任。,第二节社会政策行动的管理,社会政策行动的社会效果和效率取决于有效的管理，而有效的管理则取决于良好的组织体系、合理的运行机制和有效的管理手段。从20世纪80年代以来，各国普遍开始重视社会福利机构的效率和管理问题，对这一问题的研究也日趋增多。这一节，我们简要
13、分析社会政策行动的组织体系和管理模式。 一、社会政策行动管理的目标和原则 社会政策行动的管理是通过合理的组织体系，有效地规章制度和合格的管理人员队伍来保证社会政策行动有序地进行，以提高效率达到社会政策预期目标的过程。认识社会公共部门的管理在目标、原则、对象等方面的特点，是把握其管理过程特点，以提高管理效率的关键。,第二节社会政策行动的管理,1、社会政策行动管理的基本目标 管理过程的目标必须服务社会政策行动本身的目标，必须服从社会政策行动社会效益的目标，但社会政策行动还必须考虑资源的高效率使用，即通过有效的管理而使投入-产出的比例最大化。因此，社会政策行动的管理具有双重目标：一方面通过有效的管理
14、而使社会政策行动的社会效益最大化，最大限度达到社会政策主体所预期的政治和社会效果。另一方面也要通过有效的管理来提高社会政策行动本身的效率，使公共资金得到更加有效地利用。 2、社会政策行动管理的基本原则 在社会政策管理实践中，应该始终坚持社会效益原则和经济效率原则并重。但他们之间有时会产生矛盾。由于双重原则并重的要求和两个原则之间矛盾的存在，使得社会政策行动的管理比一般的经济管理更加复杂我和更加具有挑战性。,第二节社会政策行动的管理,二、社会政策行动管理的层次与对象 社会政策行动的管理是多层次的，并且管理的对象也是多样化的。 1、社会政策行动管理的层次 包括政府行政管理层次、社会服务行业管理层次
15、和社会服务机构管理层次 （1）行政管理层次 其是指政府对社会政策行动的宏观管理体系。政府通过三种途径对社会政策行动施加宏观管理：一是通过制定和监督实施社会政策的行动计划和实施方案而在宏观上把握社会政策行动的基本框架；二是依照国家的法律和政府的行政法规而规范各类社会服务及各类个人和组织的行为；三是通过控制社会福利资源的分配而调节社会政策的宏观发展方向，并引导各类机构的行为及发展方向。,第二节社会政策行动的管理,（2）行业管理层次 行业管理层次是指在与社会政策相关的行业中建立的社会服务管理体系。在行业管理层次上政府与行业组织共同发挥着作用，相互协作，取长补短。两者之间存在着密切的互动，但两者之间也
16、可能因利益主体的不同而导致目标的不一致。 在各种不同的社会政策体制下，行业管理层次在社会政策行动中的重要性有较大的差异。政府和行业组织如何在行业层次上达成良性互动，如何在社会证词行动中合理协调全社会和行业利益，是当前社会政策行动管理中的一个重要议题。,第二节社会政策行动的管理,（3）社会服务机构管理层次 社会服务机构是指直接向社会成员提供各种社会服务的机构，包括学校、医院、养老院、社会保险机构等等。 在各种不同的社会福利体制中，社会服务机构在社会政策行动体系中的地位是不同的，因而对其的管理也是不一样的。在国家福利模式下，对社会服务机构管理的基本着眼点是完成政府下达的社会服务计划。社会服务机构自身在管理方面没有多大的自主权，同时也不需要太多地考虑如何提高机构运行和服务活动的经济效率。 而在社会福利社会化或私有化的模式下，社会服务机构更多的是独立的经营者。社会化的社会服务机构按照合同承接政府社会政策行动中的社会服务项目，而政府则向社会服务机构提供资金补偿。在这种模式下社会服务机构的管理往往具有社会效益与经济效益的双重目标。,第二节社会政策行动的管理,2、管理的对象 社会政策行动中，既
