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1、学 海 无 涯中华人民共和国政府采购法实施条例解读主讲老师刘荣丽第一节实施条例概况一、出台背景中华人民共和国政府采购法实施条例（以下简称实施条例）是为了更好地实施中华人民共和国政府采购法（以下简称政府采购法），落实党的十八大、十八届三中、四中全会要求，进一步深化改革的一项重要举措。政府采购法自2003年1月1日实施以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。十多年来，政府采购总规模从2002年的1 009亿元上升到2013年的16 381亿元。但是，政府采购活动中出现的质次价高、效率低下等问题引起了社会关注和对政府采购制度的质疑。媒体频频曝光：采购的U盘变
2、身itouch4的“豪华采购”、斥资千万元购买10万套“次品”课桌椅、十多家企业竞争报价最高者竟中标，以及 “床垮垮”“黑心棉”“问题新华词典”等事件。这些弊端的暴露，有必要制定出台配套行政法规，细化法律规定，充实完善政府采购制度，在执行环节上严守死防。实施条例的出台，将进一步促进政府采购的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。实施条例是在政府采购法既有框架内对政府采购制度作出的进一步细化、明确、重大补充和完善，对提高政府采购工作的质量和效率，促进政府采购科学管理，防腐祛病，具有十分重要的意义。实施条例自2015年3月1日起施行。二、制定原则实施条例共分
3、九章七十九条，具有针对性、可操作性。制定过程中，主要把握了四个原则：一是严格依据政府采购法制定，同时也注意与中华人民共和国预算法（以下简称预算法）及其实施条例、招标投标法及其实施条例、合同法等法律、行政法规做好衔接。二是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政府目的的实现。三是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果管理。四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。三、实施条例新亮点实施条例具有以下新亮点：亮点一：强化源头与结果管理从近年来政府采购领域引发的公众广泛关注的案件看，突出问题是质次价高和低价恶性竞争。针对乱象，主要细化并
4、完善了保障公开、公平、公正强化政府采购的源头管理和结果管理的规定。政府采购监管实践表明，解决这类问题仅靠加强采购程序监督是不够的，还需要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少违规操作空间，保障采购质量。最重要、最根本的就是从注重采购过程转向注重采购结果，从关注“谁来买”向“专业地买”转变。这是我国政府采购制度向实现“物有所值”迈进的一大举措。具体的三项治理措施为：（1）明确采购人需求责任，采购人应科学合理确定。其中规定，采购人应当厉行节约，科学合理确定采购需求，采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、安全等要求，必要时应当就确定采购需求
5、征求相关供应商、专家的意见。采购标准应依据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定。（2）规范采购方式的选择。2012年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，凸显了集中采购中协议供货采购的高价问题。针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价格的问题，实施条例规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。中央单位集中采购中已逐步形成批量集中采购为主、协议供货为辅的格局。（3）强化验收环节把关。“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问题。为解决这些问题，实施条例规定
6、：采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。亮点二：信息公开，提高透明度阳光是最好的防腐剂。为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公正，实施条例按照政府采购全过程信息公开的目标导向，在提高政府采购透明度方面提出了五项规定：（1）项目信息须公开。政府采购项目采购信息应当在指定媒体上发布。采购项目预算金额应当在采购文件中公开。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的
7、，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示。（2）采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告。（3）中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果。中标、成交结果公告内容应当包括：采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。（4）采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的
8、媒体上公告。（5）投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。实施条例第十条规定：国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。亮点三：推进政府购买服务为加快推进政府购买服务工作的进程，实施条例对政府购买服务做出了规定。党的十八届三中全会和2014年政府工作报告中提出，要加大政府购买服务力度。2013年9月，国务院办公厅发布关于政府向社会力量购买服务的指导意见，就推进政府向社会力量购买服务作出了专门部署。实施条例规定，政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法
9、律适用问题。为保证政府购买的公共服务符合公众需求，实施条例规定，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果向社会公告。亮点四：强化功能，实施调控政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，但实践中这一政策功能发挥得并不够充分，影响了国家特定目标的实现。实施条例针对强化政府采购政策功能、发挥政府采购的调控作用作出了四项规定：（1）国务院财政部门会同国务院其他有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业
10、发展等目标。落实好实施条例，将有益于绿色产业、中小企业的发展。此举解决了政府采购调整范围过窄的问题，一定程度上回应了政策功能缺乏顶层设计的问题。（2）采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政府采购政策的要求。（3）采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。（4）采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，应依法追究其法律责任。亮点五：严管评审专家，明责问责政府采购工作专业性很强，评审是确定供应商的重要环节，评审专家的作用显而易见。但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家，却可能给采购带来不利影响，出现诸多专家不“专”、专家难“责”
11、、专家操纵等问题，一定程度上影响了政府采购的质量和效率，甚至产生破坏作用。这也与评审专家的权利、义务、责任等法律规定不明确，监管不严，违规成本低有关。为保证评审专家公平、公正评审，发挥其在政府采购的重要作用，实施条例对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作出了全面规定，具体有：（1）为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。（2）明确评审专家的评审要求和责任。评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件规定的评审程序
12、、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。（3）强化对评审专家的失信惩戒。各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。（4）针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，以及依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价。亮点六：注重因果，严厉问责针对过去经常出现违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题，实施条例在政府采购法规定的基础上，进一步细
13、化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。一方面，实施条例增列的违法情形有34种之多，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等；另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，实施条例明确规定给予限期改正、警告、罚款等行政处罚，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。第二节实施条例详解实施条例的出台，以行政法规的形式正本清源，明确了财政性资金认定、政府采购工程活动监管、采购各方主体权责分工等重大理论和
14、实践问题，增强了政府采购法律适用的统一性。本节将按照条文进行梳理解读。一、关键词点拨政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。界定政府采购的范围有四个重要因素：采购主体（国家机关、事业单位和团体组织）、资金来源、采购标的和采购项目。（一）资金来源财政性资金资金来源，政府采购法将其界定为“财政性资金”，即采购主体使用财政性资金采购规定的采购标的，纳入政府采购法的适用范围。1政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。将采购管理与预算管理相衔接，政府采购法与预算法相衔接。2以财政性资金作为还
15、款来源的借贷资金。3国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及实施条例。4混合资金采购：财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及实施条例。（二）采购标的和采购项目1政府采购服务党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，要加大政府购买服务力度。2013年9月，国务院办公厅发布关于政府向社会力量购买服务的指导意见，就推进政府向社会力量购买服务做了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务行为，实施条例按照服务的直接对象不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，进一步明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围。2政府采购工程货物的概念一直存在争议，工程以及与工程建设有关的货物和服务在实践中与中华人民共和国招标投标法（以下简称招标投标法）存在重叠，服务是否包含政府向社会公众提供的公共服务认识尚不统一。为此，实施条例对工程、与工程建设有关的货物和服务与招标投标法及其实施条例做了对应性规定。实施条例第七条规定：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法
