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1、财务管理税务规划我国分税制框架下税权制度缺陷与税收竞争异化我国分税制框架下税权制度缺陷与税收竞争异化林翰1叶子荣2（1,2西南交通大学经济管理学院四川成都610031）摘 要： 有效的税收竞争能提升公共部门经济效率，并在一定程度上刺激当地经济发展和充分就业。然我国分税制改革正在进行之中，规范的政府间财政关系尚未建立，各种制度的缺陷和政府行为约束的缺失，导致我国政府间税收竞争出现异化的趋势，严重扭曲了资源的配置，也妨碍了政府公共服务的提供。本文认为税权制度缺陷是导致当前我国税收竞争异化多种原因的集中体现，是主要的制度诱因。现阶段应以推进税权制度的改革和完善为突破口，构建法治化、规范化的税收竞争制
2、度框架，为有序税收竞争的形成创造条件。关键词： 分税制；税收竞争；税权制度；制度创新TaxPowerSystemFlawandTaxCompetitionDisassimilationunderTax-sharingSystemFrameAbstract: Theeffectivetaxpetitioncanpromotethepublicdepartmenteconomicefficiency,andstimulatesthelocaleconomydevelopmentandthefullemploymentinthecertaindegree.Butourcountrytax-shari
3、ngsystemreformiscarryingon,thestandardintergovernmentalfinancialrelationsnotyetestablishes,eachkindofsystemandgovernmentbehaviorrestraintflaw,causesourcountryintergovernmentaltaxpetitiontoappearthetendencyofdisassimilation,seriouslytwistedtheresourcesdisposition,alsohashinderedgovernmentpublicservic
4、eprovision.Thisarticlethoughtthetaxpowersystemflawiscausesthecurrentourcountrytaxpetitiondisassimilationmanykindsofreasonsthecentralismtomanifest.Thepresentstageshouldtakeadvancethereformandtheconsummationtothetaxpowersystemasabreach,constructsthestandardizedtaxpetitionsystemframe,inordertocreatethe
5、conditiontohavetheforewordtaxpetition.key words: tax-sharingsystem;taxpetition;taxpowersystem;systeminnovation税收竞争是指政府间通过竞相降低有效税率或实施税收优惠政策，以吸引经济资源和税收资源流入的政府自利行为。作者简介：林翰（1979），男，福建福清，博士研究生，email: 经济资源的流入是税收竞争的直接及长期效应，税收资源的流入是税收竞争的短期及间接效应。近期学者的研究将税收竞争扩及其他减少财政收入的形式以及提供具有特殊服务方向的公共服务，按照这个思路，我国国内税收竞争可以概括为
6、二种形式：一是从税收收入角度看有以各种减免税为主的税收优惠，包括以财政返还为代表的各种变相税收减免；二是从公共产品提供看有针对特定对象的公共服务支出，或是公共收费的减少。当前税收竞争在政府行为中普遍存在，并出现了竞争异化的现象，需要我们加以重视，究本溯源，寻找有效的治理思路与对策。1 我国税收竞争的实践基础改革之前我国的财政体制长期保持统收统支的基本原则，当时政府间税收竞争的主要形式就是竭力争取财政资金，是一种较为隐蔽的税收竞争形式。 另有学者认为改革之前的计划经济体制不存在政府间的税收竞争。在分税制架下，财政体制改革和市场化改革之后，行政性分权和经济性分权，为税收竞争提供了空间。但事实上，我
7、国是单一制国家，中央政府在全国范围内的税收竞争中具有相对的垄断性和强制性，地方政府基本上是无力与中央政府竞争的。我国的税收竞争更多的发生在地区间的竞争。我国中央与地方之间这种特殊的分权关系是我国政府间税收竞争的实践基础，既导致税收竞争的产生，也决定它表征、发展与效应。1.1事权与财权向地方政府转移为税收竞争提供了适格的主体随着中央与地方权力关系的调整，地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色地位转化。一方面地方政府作为国家利益的直接代表者，是国家利益、全局利益的服从者。另一方面是地区经济活动的主体，是局部利益的支配者，负有发展本地区经济的责任。为了实现政治经济制度的转轨，中央政府提
8、出发挥地方政府的积极性，开始推动地方政府的自主性改革探索，强化了地方政府的自身利益机制，地方利益最大化成为地方政府追求的目标。地方特殊经济利益的形成，使各地在经济竞争中了相对独立的竞争主体资格，从而为政府间税收竞争的展开提供了有效的竞争者。1.2市场化改革与市场体系的初步建立创造了税收竞争的客体税收竞争追逐的是各种经济资源和税收资源，现阶段更多表现为对经济资源的追逐。在第一个阶段，市场化改革显示了中国这一巨大市场的吸引力，吸引大量国际资源流入，针对FDI的税收竞争迅速展开。第二阶段随着市场化改革使我国国内市场的开放性和区域间的经济联系不断加强，各类资源和要素的流动与重组获得了长足的发展，资本市
9、场上融资活动活跃。针对国内资源的税收竞争越发激烈，并日益白热化,其主要渠道就是通过资本市场 陈晓等. 税收竞争及其在我国资本市场中的表现J.税务研究，2003（6）.。1.3税收优惠政策成为政府间税收竞争的主要手段我国遵循的是统一税制原则，税法制定权集中在中央政府，因此从理论上讲我国地区间开展收竞争的空间很小。改革开放初期为了加快经济增长，显示改革与开往政策的成效，中央政府默认了地方政府为招商引资自行制定的税收政策。94年分税制改革后，中央虽然收回了地方政府的减免权，但地方政府仍拥有较大的自由裁量权，能够对各种事项按照自身利益驱动进行弹性较大的处理。1.4官员自身利益最大化是地方政府展开税收竞
10、争的动因官僚自身利益的最大化是政府行为的直接目标和内在动力。地方官员要实现其收益（包括物质利益和精神利益）最大化，首先必须谋求其政治地位的长期化和稳定化 在我国官员获得的政治支持率主要是依靠经济的发展和公共建设的支出来获得上级官员的赏识和形成民间的口碑，从而获得提拔和升迁。需要依靠资本与税收收入的流入来谋求政绩，依靠经济资源的支撑而获得相应的政治资源，由此，各层次的政府为争夺经济资源和税收资源的税收竞争便逐渐展开。2 过渡期分税制下的税收竞争异化2.1税收竞争异化的内涵我们在观察到税收竞争有效地降低了我国实际税率，吸引而来大量投资资金，有力地促进我国经济发展的同时，发现我国政府间的税收竞争并未
11、显现出公共选择学派所认可的作为最优公共产品组合的制度发现者，提高政府行政效率的作用，反倒出现然奥茨（oates）指出的无法达到地方公共服务的产出最优水平的局面。其主要原因就在于我国的税收竞争不仅是恶性的而且出现了异化。恶性的税收竞争是指为了能吸引到资源流入，辖区政府一昧降低有效税率，导致税收竞争的边际收益低于边际成本，出现地方公共产品提供效率低下的局面。税收竞争的异化则是在恶性税收竞争之上更进一步，采取不合法的手段进行制度外的竞争。即税收竞争的恶性更多的是表现在量上，而税收竞争的异化则体现了一种质上的扭曲，税收活动出现非法制化，非规范化。异化的税收竞争必然是恶化的税收竞争。2.2税收竞争异化的
12、表现当前我国税收竞争异化主要表现在以下几个方面：一是税收优惠政策在具体实施过程中走了样，成了地区间为争夺资源而在资本市场上从事税收竞争的工具，常出现实际享受优惠政策的企业既有属于政府鼓励和支持的行业中有竞争力的企业，也有大量技术或管理落后的亏损企业和微利企业的现象，不仅没有起到预期的调节产业结构、促进地区经济平衡和国家经济发展的作用，支而导致了公共品供给的下降。二是以地方财政支出为支撑的税收“先征后返”的变相税收减免。尽管国家对地方政府的税收减免做出越来越严格的限制和越来越严厉的处罚，但在实际运行中，各地方政府越权变相减免税收的现象并未消灭，不过在减免的形式上了较大的变化，变“减免税”为“先征
13、后返”。三是在税收执法过程中的出现的税收打折现象。四是地方保护主义与地区间的税收竞争纠缠不清。地方保护主义是在以市场取向的改革过程中，财税制度安排缺陷造成财政资金在各地方不公平分配所引起的区际利益矛盾的一种表现。 吴家庆.论制度创新与遏制地方保护主义. 常德师范学院学报,2002(2).在通过税收竞争吸引外部资本流入的同时，由于竞争的激烈以及竞争的低率化，为留住当地的企业，各地的政府又采取了各种各样的手段来限制当地企业的外迁。2.3税收竞争的效应一般看来，税收是对资源配置的扭曲，会产生税收的超额负担，造成经济运行的效率损失；税收竞争则导致资源配置的双重扭曲，有损税收的中性原则。在此之外，我国异
14、化的税收竞争更导致了一系列具体问题。一是导致地方财政困难，公共产品供给不足。低效率的税收竞争造成大量税收收入流失，带来财政风险，而地方政府为招商引资送减少公共收费如优惠提供土地也造成大量地方财政收入的剧减。柔性的税收体制与刚性的财政体制产生巨大的矛盾，过度的税收竞争致使地方政府收入差距拉大，而94税改后实行的过渡期财政体制无法实现有效的转移支付，其结果就是部分地方政府尤其是县乡基层政府的财政困难。二是出现税收优惠的失效与多余。出于地方谋利动机的各种异化的税收竞争行为，导致全国税收竞争的泛滥和全国税收税率的趋同，使得原本具有产业导向和经济调节作用的税收优惠政策失效，不再具有导向效用。在税收优惠失
15、效的状况下更出现了税收优惠的多余，税率出现政府意图外的下降，税收收入出现大幅度的下降，财政收入出现不必要的流失，公共产品提供自然不足。三是在异化的税收竞争中存在不应有的寻租空间，腐败行为无谓消耗了宝贵的经济资源。税收竞争的异化最主要的特征就是非规范化、非法制化，招商引资时不是按照国家政策或统一的标准进行，而是政府与企业之间的“一对一”谈判，讨价还价。税收优惠的泛滥也将原本统一的税制撕开一道道口子，从中滋生了多少腐败的蛀虫。或许这种异化的税收竞争还能起到吸引资源流入，但我们更应看到在这背后又有多少寻租行为扭曲资源的配置，使政策流为空谈。3 税权制度缺陷与税收竞争异化制度是为决定人们的相互关系而人
16、为设定的一些规则。其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的但不一定有效的结构来减少不确定性。制度供给是解释我国体制转时期秩序失范与秩序重建的重要机制。税收竞争异化作为我国体制转轨时期现的较为突出的社会失范现象，其滋生和蔓延的原因是非常复杂的，但本文认为税权制度缺陷是深层次原因，过渡期分税制的不完善都集中体现在分税制的核心问题税权划分的不完善上。下面试图从制度安排、制度实施、制度变迁三个主要环节来分析。3.1税权制度安排缺陷对税收竞争异化的影响制度安排是管束特定行为模型和关系的一套行为规则，亦即制度的具体化。 卢现祥.西方新制度经济学M.北京:中国发展出版社，2003:p37税权制度的安排主要是分置立法、执法和司法三种权力，形成权力的相互制约和监督。我国的税权制度在设计意图上也遵循这种思路，但在具体的制度设计则受到历史与实践因素的影响，未能有效实现权力的合理配置与
